Формирование экономической основы местного самоуправления. Понятие экономической основы местного самоуправления. Раздел i. основы местного самуправления
РАЗДЕЛ I. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМУПРАВЛЕНИЯ
Тема 5. Экономические основы местного самоуправления
5.1. Понятие экономических основ местного самоуправления
Одной из причин неудач становления местного самоуправления в нашей стране является отсутствие материальных ресурсов муниципальных образований (финансы, имущество и др.), позволяющих в полной мере самостоятельно решать вопросы местного значения. Понятие «экономическая основа местного самоуправления» в российской общественно-политической практике появлялось в 1990 г. в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Под экономической основой следует понимать совокупность норм и принципов, регламентирующих экономические вопросы осуществления местного самоуправления, а также совокупность средств и ресурсов предназначенных для решения вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 49 федерального закона № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Важным принципом является признание и защита муниципальной собственности государством.
В состав муниципальной собственности – это публичная собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования – входит имущество, предназначенное для выполнения полномочий по решению вопросов местного значения (муниципальные предприятия, жилищный фонд, муниципальный транспорт, имущество, предназначенное для организации жизнеобеспечения муниципального образования, земли и т.п.); отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (например, служебные здания); необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Законом установлен состав муниципальной собственности с учетом вида муниципального образования.
Органы местного самоуправления обладают правом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности определяют муниципальные органы. Они также ведут реестр муниципальной собственности. В состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищные сертификаты и др.). Помимо собственности в состав экономической основы местного самоуправления входят имущественные права муниципальных образований как субъектов имущественных отношений. Особым составным элементом экономической базы муниципального образования является местный бюджет.
Власть и экономика
А. Я. ЗАПОРОЖАН
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: местное самоуправление, экономическая основа, муниципальная собственность, средства местных бюджетов, муниципальные образования
^^татья посвящена рассмотрению составляющих экономической основы местного самоуправления. Исследуются
причины конфликтов, возникающих в процессе разграничения объектов собственности между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Особое внимание уделяется рассмотрению роли муниципальной собственности, а также структуре налоговых доходов местных бюджетов. В заключении автор утверждает, что диспропорции между доходами и расходами местных бюджетов приведут к тому, что экономической (финансовой) базой муниципальных образований со временем станут бюджетные трансферты, т. е. финансирование из вышестоящих бюджетов.
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) экономическую основу местного самоуправления составляет имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Рассмотрим указанные составляющие.
В отличие от ранее действующего законодательства данным законом был установлен конкретный (исчерпывающий) перечень видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности. Этот перечень имущества был определен в соответствии с принципом целевого назначения, согласно которому в муниципальную собственность может входить только то имущество, которое предназначено для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований. Такое жесткое и однозначное решение в отношении имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности, создало на практике много проблем.
Во-первых, перечни вопросов местного значения муниципальных
образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности. По мнению некоторых специалистов, в составе муниципальной собственности не предусмотрено имущество для решения таких местных вопросов, как создание условий для обеспечения жителей муниципальных образований услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, содействия в развитии сельскохозяйственного производства и т. д. .
Во-вторых, законодатели определили муниципальную собственность лишь как основу для реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и тем самым ограничили ее роль в жизнедеятельности муниципальных образований. На самом деле эта роль более значима.
Муниципальная собственность должна служить основой для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, т. е. выполнять социальную функцию. И если в соответствии с первой, более узкой трактовкой роли муниципальной собственности в жизнедеятельности муниципальных образований можно еще попробовать дать исчерпывающий перечень видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности, то в соответствии со второй, более широкой трактовкой этого сделать в принципе невозможно. Дело в том, что в данном случае на первый план выступает специфика каждого муниципального образования, для жизнедеятельности которого нужно решать разные задачи и, соответственно, иметь разные виды имущества.
Именно в силу рассмотренных выше причин в статьи Закона № 131-ФЗ, устанавливающие состав муниципальной собственности, несколько раз вносились поправки, которые, с одной стороны, расширяли перечень видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности1, а с другой - размывали четкие определения данного имущества. Это в свою очередь вызывает возражение других специалистов, выступающих против бесконечного расширения видов имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности.
Таким образом, можно сделать первый вывод, что абсурдна сама идея определения границ имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности. Однако норма Закона № 131-ФЗ,
определяющая состав муниципального имущества, действует. Действуют и ограничения на формирование муниципального имущества, вытекающие из этой нормы. Вместе с тем имущество, предназначенное для решения публичных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований, имеет свою специфику. Оно «характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны муниципальных образований.
Причем чем меньше муниципальные образования, тем большая доля в муниципальной собственности объектов, требующих бюджетного финансирования и, соответственно, тем больше проблем с их содержанием и финансированием. Принципиальная особенность состава муниципальной собственности заключается в том, что она является доходопотребляющей.
Огромная часть (60-70 %) бюджетных расходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в работоспособном состоянии» .
Казалось бы, для равновесия в состав муниципальной собственности должно входить имущество, за счет которого покрывались бы расходы на содержание доходопотребляющих объектов. Иначе говоря, в составе муниципальной собственности должно наблюдаться равновесие между доходопотребляющими и доходообразующими объектами. Однако такого равновесия нет и не может быть в принципе, ибо нормы Закона № 131-ФЗ это запрещают. В соответствии с данными нормами: - создание предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, является незаконным; - имущество, предназначенное для коммерческих целей, должно быть перепрофилировано или передано другим собственникам.
Важно отметить, что нормы Закона № 131-ФЗ не являются пассивными, т. е. просто запрещающими муниципальным образованиям иметь прибыльно ориентированные предприятия. В соответствии с Законом № 131-ФЗ имущество муниципальных образований, не включенное в список разрешенного, должно было быть перепрофилировано или подвержено отчуждению в процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями до 1 января 2009 г.2. Этот процесс на практике имеет колоссальные негативные последствия для муниципальных образований. Дело не только в том, что муниципальные образования должны будут расстаться с прибыльно ориентированными предприятиями, которыми они владели и доходы от которых составляли порой значительную долю доходов местных бюджетов.
Дело еще и в том, что в процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями состав муниципальной собственности пополняется не только доход о потребляющим, но и проблемным и даже порочным (скотомогильники) имуществом.
Процесс разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями характеризуется следующими обстоятельствами. С одной стороны, налицо объективная процедура передачи муниципальным образованиям объектов, которые в соответствии с Законом № 131-ФЗ должны входить в состав муниципальной собственности. С другой - понуждение органов местного самоуправления принимать в состав муниципальной собственности: - объекты, находящиеся в аварийном состоянии или требующие капитального ремонта; - объекты без технической документации; - спорное или бесхозное имущество.
Возникающие в процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями хозяйственные споры (когда, например, муниципальные образования отказываются принимать в состав муниципальной собственности какие-то объекты собственности) заканчиваются, как правило, не в пользу муниципальных образований. «Арбитражные суды выносят решения о понуждении органов местного самоуправления к принятию объектов социальнокультурного назначения (или жилищного фонда) в муниципальную собственность, указывая на неправомерность выдвижения дополнительных требований для их принятия в муниципальную собственность. Основанием для таких решений чаще всего является Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235, в соответствии с которым обязанность по передаче и принятию объектов собственности определена императивно и не обусловлена возложением на передающую сторону дополнительных обязательств...» .
Описанная выше ситуация, на наш взгляд, лишена какого-либо
здравого смысла. Объекты социально-культурного назначения или жилищный фонд должны перейти в состав муниципальной собственности в силу Закона № 131-ФЗ. Однако, эти объекты должны передаваться не в аварийном состоянии или с учетом компенсации на их ремонт, ибо очевидно, что денег на их ремонт в местных бюджетах нет. Однако, арбитражные суды, разрешая хозяйственные споры, выносят иные решения: «Пере дача имущества, находящегося в федеральной собственности, муниципальным образованиям в порядке, предусмотренном ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ, не является передачей государственных полномочий по содержанию указанного имущества, а значит не предусматривает финансовой компенсации» .
Если муниципальные образования отказываются принимать в свой состав по рассмотренным выше причинам то или иное передаваемое им имущество, то закон и в этом случае не на их стороне. «В
случае если в установленный срок передаточный акт не подписан и / или не представлен органу государственной власти, осуществляющему передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке (постановления Федеральных арбитражных судов Московского и Уральского округов по соответствующим делам). Право собственности на имущество, передаваемое в муниципальную собственность, устанавливается органами исполнительной власти области (определение Верховного суда РФ от 16 мая 2007 г. по делу № 59-Г07-7)» .
Помимо включения в состав муниципальной собственности доход о потребляющего, проблемного или порочного имущества, муниципальные образования несут еще расходы на оплату значительной по размеру государственной пошлины за регистрацию права собственности на объекты недвижимости, а также госпошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества предприятий, учреждений и организаций в муниципальную собственность из государственной.
По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы: 1. В процессе разграничения объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями в отношении муниципальных образований творится произвол. Самое страшное, что этот произвол оформлен нормами законодательства, т. е. творится узаконенный произвол.
2. Нормы законодательства об объектном составе муниципальной собственности и о разграничении объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями противоречат Конституции РФ и правовой позиции Конституционного суда РФ, в соответствии с которой все субъекты, признаваемые собственниками, должны иметь одинаковые полномочия, и государство должно обеспечивать равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений объектного состава имущества, которое может принадлежать публичным собственникам .
3. Муниципальная собственность не может быть экономической основой местного самоуправления, ибо, являясь по своей природе доходопотребляющей, она не только не формирует бюджетные доходы, но и наоборот, требует значительных бюджетных расходов на поддержание объектов муниципальной собственности в работоспособном состоянии.
Ситуация с муниципальной собственностью не является стечением непредвиденных обстоятельств.
Она выражает закономерный результат, цель проводимой законодательной властью политики. Председатель комитета Государственной Думы по собственности В. Плескачевский четко определяет позицию по роли муниципальной собственности в жизнедеятельности муниципальных образований: «Абсолютно во всех случаях, где властные функции соседствуют с хозяйствующими функциями по распоряжению имуществом, возникает угроза коррупции. Избыточное имущество влечет за собой избыточные полномочия, а содержание администраторов имущества обходится дороже, чем доходы от этого имущества. Сегодня в структуре доходов муниципалитетов 35-40% составляют доходы от использования имущества. В развитых экономиках доля неналоговых доходов - 5-6%. Это предел»
В. В. Путин в бытность своего президентства еще более четко определял свою позицию по рассматриваемому вопросу: «У власти должно остаться только то имущество, которое необходимо для властных полномочий» .
Такая позиция в отношении муниципальной собственности является убедительной и в целом оправданной.
Однако в данном случае могут быть высказаны следующие контраргументы: 1. Почему на практике только в отношении муниципальных образований проводится жесткая политика по определению границ муниципальной собственности2. В развитых экономиках небольшая доля неналоговых доходов покрывается за счет налоговых доходов. Только доходы от налога на недвижимость составляют там 60% доходов местных бюджетов . А что можно сказать в этом плане о России--Как известно, доходы местных бюджетов включают в себя: - налоговые доходы, - неналоговые доходы, - безвозмездные перечисления.
Налоговые доходы дифференцируются на: - доходы от местных налогов, - отчисления от федеральных налогов по нормативам, установленным в бюджетном кодексе, - отчисления от региональных налогов по нормативам, установленным региональными органами власти.
Наиболее значимы доходы от местных налогов, т. к. размеры их поступления в местные бюджеты напрямую зависят от деятельности органов местного самоуправления.
В результате изменения бюджетного и налогового законодательства в течение последних лет в числе местных налогов, формирующих финан совую базу местных бюджетов за счет собственных средств, осталось всего 2 налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Закрепленные за местными бюджетами в размере 100% поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц фактически дают средств намного меньше ожидаемого и не покрывают значительную часть расходных обязательств.
Из представленной ниже таблицы (табл. 1) видно, что доля доходов от местных налогов в структуре доходов местных бюджетов в 2006 г. составила менее 11%.
Муниципальные образования за счет собственной финансовой базы (налоговых и неналоговых доходов) не способны обеспечить выполнение возложенных на них бюджетным законодательством расходных обязательств в полном объеме.
Так, в Республике Карелия финансовые ресурсы городских поселений в 1,5 раза меньше, чем необходимо, сельских - в 5 раз. Нередко средств в местном бюджете хватает лишь на выплату заработной платы муниципальным служащим. По информации региональных контрольно-счетных органов, всего 2 % муниципальных образований России являются самодостаточными, расходы остальных в среднем вдвое превышают их доходы . Недостаток собственных доходов местных бюджетов компенсируется бюджетными трансфертами.
Расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения, по данным Министерства финансов РФ, в 2006 г. Составили 1074 млн руб. Данные расходы на 59,5 % были покрыты за счет налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в сумме 638,5 млн руб. Остальная часть расходов покрывалась за счет межбюджетных трансфертов. Однако в ближайшие 3 года соотношение собственных доходов и межбюджетных трансфертов, по расчетам того же Министерства финансов РФ, существенно изменится: безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ в местные бюджеты РФ в 2008- 2010 гг. составят в среднем около 60 % годовых объемов доходов местных бюджетов. В то же время фактически в четверти субъектов Российской Федерации этот показатель уже превышает 65%, в отдельных регионах (Карачаево-Черкесия, Якутия, Курганская область) - превышает 75%, а в республиках Алтай и Тыва - свыше 80%. По данным из других источников, уже в настоящее время доходы местных бюджетов от безвозмездных поступлений составляют до 85% от общего уровня доходов местных бюджетов .
Можно согласиться с официальной позицией Министерства финансов РФ, в соответствии с которой сбалансированность местных бюджетов должна рассматриваться не только с позиции финансового обеспечения муниципальных образований закрепленными за ними действующим законодательством налогами, но и с учетом выделяемых из региональных бюджетов межбюджетных трансфертов, за счет которых возможно в условиях значительной дифференциации налогового потенциала муниципальных образований осуществлять выравнивание их бюджетной обеспеченности. Все дело в доле межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов. Когда доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов в каждом четвертом субъекте федерации превышает 65 %, а в некоторых составляет 80-85 %, то можно говорить о размывании одного из базовых принципов бюджетной системы России - принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований.
По мере реализации норм Закона № 131-ФЗ об объектном составе муниципальной собственности и о разграничении объектов собственности между РФ (субъектами РФ) и муниципальными образованиями ситуация будет только ухудшаться. Дело в том, что доходы местных бюджетов будут сокращаться за счет изъятия из состава муниципальной собственности прибыльно ориентированных предприятий, а расходы будут увеличиваться за счет поддержания в работоспособном состоянии передаваемого в муниципальную собственность имущества, которое, как отмечалось ранее, по своей сути является доходопотребляющим. Увеличивающийся разрыв между доходами и расходами местных бюджетов можно будет покрывать только за счет увеличения объема и, соответственно, доли в структуре доходов местных бюджетов межбюджетных трансфертов. А это, в конечном счете, будет вести к тому, что экономической (финансовой) базой муниципальных образований со временем станут бюджетные трансферты, т. е. финансирование из вышестоящих бюджетов.
Местное самоуправление - это гарантируемая конституцией организация и деятельность граждан по решению вопросов местного значения.
Основы местного самоуправления - это совокупность экономических, социальных и правовых условий для деятельности местного самоуправления и реализации права граждан в сфере решения вопросов местного значения.
Экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, они служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности, а также оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом.
Экономическую основу местного самоуправления составляют: имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований.
Государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Европейская хартия обозначает примерные Общие принципы, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти. Они устанавливают, что:
- 1. Органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами;
- 2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым полномочиям;
- 3. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов;
- 4. Финансовые системы органов самоуправления должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
- 5. Защита более слабых органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов.
Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развитию экономических основ местного самоуправления. Это заключается в том, что они:
- 1. Регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную;
- 2. Передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий;
- 3. Разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;
- 4. Регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
- 5. Обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- 6. Обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; муниципальное право местное самоуправление
- 7. Компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;
- 8. Участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.
В собственности Муниципальных образований может находиться:
- - Имущество, предназначенное для решения установленных законом вопросов местного значения;
- - Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;
- - Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Исходя из этого в собственности поселений могут находиться:
- - Имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо - и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
- - Автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
- - Жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
- - Пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
- - Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
- - Объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
- - Библиотеки;
- - Имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- - Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;
- - Имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
- - Имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
- - Имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- - Имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
- - Имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
- - Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
- - Обособленные водные объекты на территории поселения;
- - Леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.
В собственности Муниципальных районов могут находиться:
- - Имущество, предназначенное для электро - и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
- - Автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
- - Пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
- - Имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;
- - Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
Имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
- - Имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
- - Имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
- - Имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
- - Архивные фонды,;
- - Имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
- - Межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;
- -Имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
- - Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
- - Обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, либо не относящееся к перечисленным выше видам имущества, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.
Порядок и сроки отчуждения устанавливаются федеральным законом.
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
В собственности муниципальных образований может находиться:
Имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Органы управления муниципалитетов наделяются имущественными правами.
Эффективность функционирования механизма местного самоуправления в первую очередь определяется его финансово-экономическими возможностями. Понятие «финансово-экономические возможности» многогранно, объемлет массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем.
К параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся: основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами органов государственной власти, предприятиями, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, в том числе земельные ресурсы, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований. Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления во многом обусловлено состоянием экономики: государства в целом, его финансов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.
Европейская Хартия о местного самоуправления закрепляет в ст.9 общие принципы организации финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления: органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут распоряжаться при осуществлении своих функций; финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями, часть финансовых средств должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом, финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Эти положения должны определять финансово-налоговую политику демократического государства, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.
До 90-х годов в ХХ веке в России субъектом экономического развития территории (в т.ч. и города, поселка, деревни…) выступало только государство. Ныне в сложившихся экономических отношениях на территории муниципальных образований, особенно городов и крупных районов требуется участие и государства и предприятий различных форм собственности. Однако обоснование и прогноз социально-экономического развития муниципального образования, контроль за процессом развития и ответственность за его результаты являются правом и обязанностью органов местного самоуправления конкретной территории. Эти структуры (государство, местное самоуправление, субъекты хозяйственной и иной деятельности) образуют управляющую систему муниципального образования.
Управление хозяйством представляет собой целенаправленное, упорядочивающее воздействие на процессы экономической деятельности всех хозяйствующих субъектов. Его результаты во многом зависят от отношений собственности, кооперации труда, рыночной системы и государственного регулирования экономики. Главная фигура в управлении - человек, руководитель. От его опыта, знаний, квалификации зависит качество управленческой деятельности и, следовательно, и конечные результаты процесса.
Главной целью органов управлениямуниципального образования является эффективное использование всех доступных ресурсов и их привлечение на территорию, что позволяет эффективнее решать задачу создания благоприятных условий жизни населения.
Но экономическое развитие конкретной территории не может быть изолированным. Оно во многом и существенно определяется как экономической системой страны, так и системой управления экономикой, существующей в конкретный период истории.
Планирование - центральное звено управления экономикой доперестроечных времен. До перестроечных времен основными рычагами управления социально-экономическими процессами являлось плановое ведение хозяйства.
К положительным сторонам плановой экономики нужно отнести: способность к значительной концентрации ресурсов, высокая маневренность, быстрота действия приказа, возможность макроэкономического планирования и прогнозирования и т.п. Условия хозяйствования, благоприятные для проявления этих преимуществ: относительная простота структуры производства, преобладание экстенсивного типа экономического роста, сравнительно небольшой срок, в течение которого действует энтузиазм, порожденный социалистической идеей и выступающий стимулом к труду.
Огосударствление экономики оправдывает себя в основном при чрезвычайных обстоятельствах, оно способно быстро сосредоточить материальные и людские ресурсы на решающих участках хозяйства. Однако, приказные методы не отвечают задачам мирного хозяйственного строительства.
Эффективность и мобильность рыночной экономики основываются на том, что при свободном предпринимательстве, конкурентном взаимодействии спроса и предложения удовлетворение спроса адекватным предложением ведет к повышению цен на дефицитные товары и услуги. В конкурентной экономике это приводит к расширению производства соответствующих товаров и услуг. Если же конкурентная среда отсутствует, то предприятиям-монополистам выгоднее поднимать цены на товары и услуги, а не расширять их производство.
Существуют и другие факторы, препятствующие расширению производства и предложения, в частности, отсутствие резервных мощностей, новых технологий, свободных денежных средств. Современная рыночная система являет собой сочетание разных форм предпринимательской деятельности и государственного регулирования.
В новых условиях существенно изменились и функции местных органов власти. Так, например, планирование дополнилось такой функцией как прогнозирование.
Многие муниципальные образования (особенно города) приступили к разработке стратегических планов экономического развития. Целью экономического развития городов является создание условий для качественного (достойного) проживания жителей в муниципальном образовании. Это, прежде всего: возможность найти работу; получить комплекс услуг, позволяющих максимально удовлетворить жизненные потребности. Для достижения этих целей нужно решить ряд задач:
1. Обеспечение функционирования городских предприятий, которые позволят обеспечить занятость городских жителей и сформировать устойчивую налоговую базу.
2. Обеспечение эффективного использования городских ресурсов (финансовые средства, недвижимость, земельные ресурсы) муниципального образования.
Сегодня в России появился интерес к проблеме экономического развития городов. Российские города, которые активно работают в сфере местной экономической политики, уже осознали необходимость принятия документов, которые определяют возможности будущего города, задают ориентиры для городского руководства и иных организаций, находящихся в экономическом пространстве города.
Разработка стратегических планов и проектов, представляет собой самый современный метод местного управления, который способен решать проблемы развития и продвигать города на передовые позиции в условиях растущей конкуренции за инвестиционные ресурсы, привлечение новейших передовых производств.
Стратегическое планирование, стратегия устойчивого развития - это первый шаг к стабильному экономическому состоянию. Но более важно реализовать разработанный план, удержать конкурентоспособность территории на длительный период.
Каждое муниципальное образование определяет структуру органа, занимающегося экономическим развитием своей территории. Это могут быть департаменты, управления, комитеты, отделы, специалисты в финансовых или других подразделениях. Но главные управленческие функции этих структур типичны: анализ, прогноз, разработка программ, их внедрение, передача опыта, работа с предприятиями и др.
Рассмотрим пример управления развитием экономики города с населением от 300 до 600 тыс. человек. Структура его представлена на схеме.
Основными задачами управления развитием экономики являются:
Формирование и проведение экономической политики, направленной на комплексное социально-экономическое развитие города.
Определение форм и методов воздействия на экономику города, обеспечивающих эффективное использование производственного и научного потенциала, трудовых, материальных и финансовых ресурсов города с целью повышения уровня жизни населения города.
Формирование благоприятного инвестиционного климата на территории города.
Организация работы по формированию и исполнению муниципального заказа в рамках действующего законодательства.
Совершенствование организации труда, форм и систем оплаты труда работников администрации и ее структурных подразделений.
Формирование плана развития муниципального сектора экономики.
Но управлять необходимо не только развитием экономики, но и теми повседневными экономическими процессами, которые осуществляются в муниципальном образовании.
| Управление (департамент) экономики муниципального образования |
Широкий круг экономических проблем, решаемых органами местного самоуправления, реализация муниципальной экономической политики требуют создания соответствующих организационных структур. За последние годы для выполнения новых экономических функций в местных администрациях появились новые организационные структуры: по управлению имуществом, земельными ресурсами, по инвестиционной политике, по налоговой, ценовой и тарифной политике, но работе с промышленными и предпринимательскими структурами, по муниципальному заказу, по казначейскому исполнению бюджета, по внешним экономическим связям и т. п. Реже встречаются такие новые структуры, как служба стратегического развития, единая служба управления недвижимостью, структурные подразделения, отвечающие за привлечение и эффективное использование заемных средств. Эти новые подразделения должны так или иначе сочетаться с прежними организационными структурами администраций.
В связи с развитием рыночной инфраструктуры на территории муниципальных образований возникают такие финансово-экономические институты различных форм собственности, как банки, страховые компании, пенсионные фонды, лизинговые компании, залоговые фонды, аудиторские, консалтинговые фирмы и т. п., взаимодействие с которыми для местной администрации необходимо.
Функционирование в составе администрации и вне ее множества разнообразных (в том числе новых) организационных структур, так или иначе воздействующих на формирование муниципальной экономической политики, поставило вопрос о том, кто отвечает за эту политику в целом, обеспечивая ее координацию, целенаправленность и эффективность.
Из всего многообразия существующих структур местных администраций и методов координации экономической политики муниципального образования можно выделить четыре принципиальные схемы.
Децентрализованная. Планово-экономическая служба, финансовая служба, управление имуществом, управление инвестициями, работа с промышленностью и предпринимателями являются независимыми друг от друга структурными подразделениями и находятся в подчинении непосредственно главы администрации и разных его заместителей. Роль координатора экономической политики при этом неизбежно ложится на главу администрации.
В основном децентрализованная, по с усиленным комитетом (управлением, департаментом) экономики. В ведение последнего передаются некоторые дополнительные функции: инвестиционная политика, работа с предпринимательством, потребительский рынок и т. п.
Частично централизованная на уровне заместителя главы администрации по экономике с координирующими функциями. В его ведении находятся вопросы собственно экономики, промышленности и т. п., иногда - весь блок вопросов перспективного развития муниципального образования, использования земель, взаимодействия с банковскими и иными коммерческими структурами. Но управление имуществом и финансовый орган местного самоуправления этому заместителю не передаются.
Полностью централизованная - первый заместитель главы администрации управляет всем экономическим блоком, включая экономику, финансы и недвижимость.
Большинство муниципальных образований использует вторую и третью из названных схем в различных модификациях. Однако наиболее рациональной представляется полностью централизованная схема управления экономическим блоком, поскольку при этой схеме в муниципальном образовании создаются наилучшие условия для системного планирования и координации экономической политики, включая:
Целевую направленность муниципальной экономики на повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг населению;
Выделение на решение этой задачи всех ресурсов территории, включая объекты муниципальной собственности и ресурсы хозяйствующих субъектов;
Обеспечение поддержки немуниципалыюго сектора экономики;
Увязку экономического и финансового планирования;
Увязку решения текущих и перспективных задач.
В соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Самостоятельность органов самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов. Вместе с тем реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации, самообеспечения предполагает активную работу по расширению финансирования муниципальной экономики, поиску новых источников финансовой поддержки экономических программ муниципальных образований.
Наличие собственной экономической основы дает возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество. Муниципальный бюджет должен служить укреплению экономической самостоятельности муниципального образования, активизации его хозяйственной деятельности, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. А категория имущественных прав муниципальных образований, включенная в понятие экономической основы местного самоуправления Федеральным законом 2003 г., предполагает - в рамках закона - их участие в хозяйственном обороте, выпуск ценных бумаг, привлечение объектов государственной и иных форм собственности для решения задач местного самоуправления.
Формирование экономической основы местного самоуправления тесно связано с общеэкономическими преобразованиями в Российской Федерации. На начальном этапе экономических реформ их нормативная база была весьма бедной. В основном для проведения мероприятий по внедрению и развитию рыночных отношений использовалось союзное и зарождающееся новое российское законодательство (Законы РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР", от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности", от 21 ноября 1990 г. "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и др.)
Далее формируются более стабильные правовые основы регулирования экономической деятельности в Российской Федерации в целом и применительно к местному самоуправлению. В этом плане особо надо выделить Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" (действует в ред. от 1 декабря 2007 г.). На уровне субъектов РФ появились акты о формировании, управлении и распоряжении муниципальной собственностью, о поддержке предпринимательства. Важное значение имело принятие Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, а непосредственно для местного самоуправления - Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" учитывает опыт предшествующего регулирования и создает правовую основу совершенствования экономической основы местного самоуправления в современных условиях.
§ 2. Муниципальная собственность (муниципальное имущество)
Напомним, что согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Это конституционное положение позволяет видеть, что муниципальная собственность существует на равных основаниях как с частной, так и с государственной и другими формами собственности.
Как указывалось выше, в соответствии с ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы местного самоуправления. А часть 2 ст. 49 в продолжение приведенной нормы Конституции РФ гласит, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
Федеральный закон 2003 г. использует два понятия - "муниципальная собственность" и "муниципальное имущество". Каково их соотношение? При ответе на этот вопрос надо учитывать два существенных фактора.
Во-первых, исходя из общего понятийного аппарата Гражданского кодекса РФ имущество - это конкретные виды материальных (и духовных - но в данном случае это не так важно) объектов, которые могут находиться в той или иной собственности. Одни и те же имущественные объекты могут находиться в разных формах собственности (хотя законодатель может установить нахождение отдельного имущества только в конкретной форме собственности). Исходя из такого подхода муниципальное имущество следует считать материальным содержанием муниципальной собственности.
Во-вторых, допустима такая ситуация, когда собственник какого-то имущества передает его в пользование муниципального образования на постоянно или на определенный срок, однако не отказывается от своих прав собственника. Муниципальное образование с согласия собственника может пользоваться переданными объектами точно так же, как и муниципальным имуществом, не обладая (по общему правилу), конечно, правом их передачи иным пользователям и изменения формы собственности. Таким образом, на соответствующий период это имущество имеет режим, во многом сходный с муниципальным имуществом.
Федеральный закон 2003 г. о возможности второй ситуации ничего не говорит. В экономическую основу местного самоуправления он включил лишь имущество, находящееся в муниципальной собственности. И все-таки имущество, переданное иным собственником в пользование муниципального образования (например, от государства вместе с отдельными переданными государственными полномочиями), также может играть немаловажную роль в экономических составляющих местного самоуправления.
Федеральный закон выделяет несколько видов муниципальных имущественных объектов в зависимости от их целевого назначения. Это имущество, предназначенное:
1) для решения вопросов местного значения;
2) для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
Вместе с тем Закон 2003 г. не разделяет по объектам муниципальное имущество между названными его категориями. Это означает, что любой муниципальный имущественный объект может использоваться по каждому из названных целевых назначений. Конечно, в какой-то мере для решения вопросов местного значения больше подходят муниципальные унитарные предприятия, а для обеспечения деятельности органов местного самоуправления - кабинеты, столы, компьютеры и т.д. Но ведь и на предприятии нужны помещения, оргтехника и т.п.
Закон 2003 г. не поручает органам государственной власти субъектов РФ разграничивать собственность между муниципальными образованиями разных уровней, а сам предпринимает попытку такого разграничения. Закон делит объекты муниципальной собственности на две группы: имущество, находящееся в собственности поселений; имущество, находящееся в собственности муниципальных районов. Что касается городского округа, в его муниципальной собственности по Закону могут быть все виды имущества из обеих групп.
Содержащийся в Законе перечень объектов по каждому уровню муниципальных образований является не "минимально необходимым", а "максимально возможным". В ст. 50 Закона даются достаточно длинные перечни объектов, находящихся в муниципальной собственности соответственно поселений и муниципальных районов. Но ч. 2 и 3 ст. 50, где это сделано, начинаются со слов о том, что в собственности поселений, районов "могут находиться" и далее следуют перечни объектов. При такой формулировке становится ясно, что это перечни не обязательных, а возможных объектов, т.е. одно муниципальное образование может иметь весь набор объектов, перечисленных в Законе, у другого чего-то может не быть.
Однако муниципальные образования не могут иметь в собственности никакого иного имущества, если оно не попадает в перечень объектов, названных в Законе. Согласно ч. 5 ст. 50 такое имущество не может оставаться в собственности муниципальных образований, даже если оно и было в силу каких-то обстоятельств получено. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных переданных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в этой статье Закона, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
Собственность сельских и городских поселений
В собственности сельских и городских поселений могут находиться (ч. 2 ст. 50):
имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
имущество библиотек поселения;
имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
В приведенный список объектов собственности сельских и городских поселений вносились изменения и дополнения.
Например, в 2004 г. в перечень включили имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; в 2005 г. - имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; в 2007 г. - имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
В 2005 г. обоснованно отнесли имущество библиотек поселения. Кроме того, в 2005 г. в Законе появилась формулировка "объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Были уточнены формулировки, связанные с содержанием вопроса местного значения. Например, в начальной редакции к собственности поселений относилось "имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта". В 2005 г. слово "массовый" было отнесено к спорту. Первоначально в собственность поселений включались "обособленные водные объекты на территории поселения". В 2006 г. эту несколько туманную формулировку заменили на "пруды, обводненные карьеры на территории поселения".
Кое-что изъяли из собственности поселений. Так, вначале к ней относились "леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения". В 2006 г. это положение исключили из Закона.
Собственность муниципальных районов
Согласно ч. 3 ст. 50 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных районов могут находиться:
имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
имущество межпоселенческих библиотек;
земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;
имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;
имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
Состав собственности муниципальных районов также не остался неизменным после принятия Закона 2003 г.
Во-первых, с 2004 г. здесь появились новые объекты - имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района. С 2005 г. была усилена роль районов в культурном обслуживании населения, и появились в их собственности "имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры", а также "объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации". Было признано целесообразным развивать не только в поселениях, но и районах физкультуру и спорт. Поэтому в их собственности теперь может быть "имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта". Как и поселения, районы должны заниматься чрезвычайными ситуациями и безопасностью людей, поэтому им дано право иметь в собственности "имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья". К собственности районов отнесли "имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства".
Во-вторых, уточнены отдельные виды имущества, находящегося в собственности, в связи с новым формулированием вопросов местного значения для муниципальных районов. В частности, раньше это были автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, с ноября 2007 г. - автомобильные дороги "местного значения вне границ населенных пунктов в границах поселения" (т.е. более предметно обозначена собственность района). Для оказания скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в собственности района в 2006 г. обозначили кроме амбулаторно-поликлинических также и стационарно-поликлинические учреждения.
По начальной редакции Закона 2003 г. собственностью района были межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы, по редакции от 31 декабря 2005 г. - имущество межпоселенческих библиотек. Вместо несколько общей формулировки о том, что к собственности района относятся "обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района", в редакции от 3 июня 2006 г. говорится: "пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района", - тем самым район как бы нацеливается на создание подобных искусственных водоемов.
В-третьих, отдельные виды имущества исключены из собственности района, поскольку он лишился соответствующего вопроса местного значения. Например, с января 2007 г. утратила силу норма об отнесении к собственности района имущества, предназначенного для организации и осуществления экологического контроля.
Собственность городских округов
В ч. 2 и 3 ст. 50 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" названы объекты, которые находятся в собственности поселений и муниципальных районов. А далее в ч. 4 ст. 50 записано: "В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 2 и 3 настоящей статьи".
Таким образом, поскольку городской округ близок к городскому поселению, у него могут быть те же виды имущества, что и у городского поселения. Вместе с тем, городской округ во многих отношениях равен в правах с муниципальным районом, поэтому округ может обладать объектами собственности, которые Закон отнес к муниципальному району.
Возникновение, осуществление и прекращение права муниципальной собственности
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.
Управление муниципальной собственностью отнесено к компетенции органов местного самоуправления, которые в соответствии с нормами гражданского законодательства осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, действуя от имени муниципального образования. В ряде случаев эти права осуществляет непосредственно население муниципального образования.
Органы местного самоуправления наделены Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 51) правом передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Более подробно порядок соответствующих операций определяет Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. 2007 г.).
Управление органов местного самоуправления объектами муниципальной собственности позволяет либо получать доходы от нее, либо требует произведения расходов. Пункт 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ объявляет субъектами права муниципальной собственности городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. На основе этой нормы можно сделать следующие выводы. Во-первых, к субъектам муниципальной собственности относятся различные муниципальные образования в целом, а не их органы местного самоуправления. Во-вторых, муниципальная собственность не является разновидностью государственной, так как ее субъекты не считаются государственными образованиями. Однако она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты - муниципальные образования - публично-правовые образования.
От имени соответствующего муниципального образования его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять в соответствии с п. 2 ст. 215 и ст. 125 Гражданского кодекса РФ органы местного самоуправления, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 Гражданского кодекса РФ). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам*(141). При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность распоряжаться имуществом муниципального образования, составляющим его казну. И именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляют базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по его долгам.
В субъектах РФ был принят комплекс правовых актов, закреплявших государственное регулирование отношений собственности на уровне региона. К ним относятся законы: определяющие порядок формирования муниципальной собственности, управление и распоряжение ею; регулирующие порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в иные формы собственности (в том числе посредством приватизации); разграничивающие собственность, в том числе муниципальную, и др.
С момента вступления Федерального закона 2003 г. в силу все эти акты требуют отмены, поскольку субъекты РФ вправе осуществлять регулирование местного самоуправления лишь по тем вопросам, которые прямо указаны в этом Законе, а права регулировать вопросы управления муниципальной собственностью субъектам не предоставлено.
По концепции Закона 2003 г. к ведению представительных органов муниципальных образований отнесено "определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности" (ст. 35). Это означает, что данные органы принимают нормативные акты по указанному вопросу на основе норм Конституции РФ и федеральных законов, т.е. минуя уровень субъектов РФ. Как указывалось выше, органы местного самоуправления вправе распоряжаться муниципальным имуществом, включая приобретение, отчуждение, приватизацию, однако в рамках, установленных федеральным законом.
Закон (ст. 35) наделил представительные органы муниципальных образований правом определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений. Соответствующие нормативные акты далее предполагают и правоприменительные действия: органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
В целом федеральное законодательство в основном путем принятия правовых актов, относящихся к гражданско-правовой сфере, детально регулирует отношения собственности. Муниципальные же образования в этой сфере практически не осуществляют собственного правового регулирования, хотя, как было сказано, федеральное законодательство (как прежнее, так и новое) не только не запрещает, но и прямо предписывает органам местного самоуправления осуществлять такое регулирование.
При регулировании институтов собственности в гражданско-правовой сфере возможно только на уровне Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к сфере предметов исключительного ведения Российской Федерации. Вместе с тем на уровне местного самоуправления возможно принятие правовых актов, регулирующих порядок управления муниципальной собственностью. Это может оказать непосредственное влияние на становление самостоятельного местного самоуправления, поскольку позволит сформировать источники доходов местных бюджетов, определить статьи расходов, провести муниципальную приватизацию, привлечь инвестиции под объекты муниципальной собственности, образовать муниципальные унитарные предприятия, которые также могут стать источником доходов для муниципального образования.
Вопросы управления муниципальной собственностью
Системное управление муниципальной собственностью складывается из четырех основных методов: организационно-правовых, организационно-экономических, финансовых и учетно-аналитических*(142).
Организационно-правовой метод заключается в издании органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов, регулирующих вопросы управления муниципальной собственностью. Это могут быть, например, решения об участии в обществах и товариществах, решения о развитии коммунальной инфраструктуры муниципального образования, о развитии муниципального транспорта и др. Как представляется, в целом данный метод является универсальным, поскольку не только организационные, но и экономические и финансовые методы управления собственностью объективируются и формализуются посредством принятия правовых решений.
Организационно-экономический метод предполагает управление муниципальной собственностью. Оно обычно рассредоточено по отраслевым органам местного самоуправления - в зависимости от того, каким целям служит муниципальное имущество. Сюда же относятся ведение реестров имущества, планирование его использования, инвентаризация, аудит и проч.
Финансовый метод тесно увязан с экономическим и предполагает учет и планирование доходов и расходов муниципальных образований, в том числе в зависимости от объемов муниципальной собственности (хотя и не только с данным фактором - см. следующий параграф).
Учетно-аналитический метод позволяет определить, какого рода деятельность муниципального образования и какого рода объекты собственности (включая муниципальную) приносят доход, а какие - влекут расходы; прогнозировать их соотношение и с учетом этого предложить оптимальный план развития муниципального образования.
