Средства местных бюджетов включают средства бюджетов. Бюджет города: как пополняется и куда распределяется. На что расходуется местный бюджет
Бюджет городской, региональный, федеральный - эти слова мы слышим часто, но всегда ли понимаем, что это за составляющие финансовой системы. Попробуем разобраться в том, что пополняет бюджет и как происходит распределение средств.
СПРАВКА
Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующей в ней законодательной системой и ролью бюджета в стране. Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и её государственным устройством как федеративной республики, субъектами которой являются республики, края, области, автономные округа.В соответствии с Конституцией и Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетная система РФ состоит из трех уровней:
- федеральный бюджет - это основополагающая казны любого государства, которая представляет собой систему взаимоотношений, основанных на императивных денежных средствах, являющихся неотъемлемой частью правительственных фондов;
- бюджеты субъектов РФ (региональные) - бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований: республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований;
- местные бюджеты (муниципальные) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Местный бюджет относится к категории «публичные финансы». Формирование местного бюджета регламентировано Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Наиболее значим для нас последний уровень бюджета, на котором мы остановимся поподробнее.
Бюджетом города Салавата занимается не только администрация города. На ее работников ложится лишь этап разработки проекта бюджета и его исполнение. Татьяна Миллер, заместитель начальника финансового управления администрации города, рассказала, что такое бюджет города и исходя из каких принципов он
формируется:
- Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств на решение задач государства и муниципалитетов в том числе. Бюджет состоит из расходной и доходной частей.
ДОХОД БЮДЖЕТА
Доходная часть состоит из налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов.
Разберем по порядку. Уровень налоговых доходов прежде всего зависит от нас самих, от добросовестности всех жителей городского округа. В 2018 году доля налоговых доходов составила 27% (604,6 млн. рублей) от общей суммы доходов бюджета, в которые вошли доходы физических лиц (НДФЛ - 74%), налоги на совокупный доход (12,7% налоги от предпринимательской деятельности) и налоги на имущество (10,3%).
Наименьшая часть бюджета - это неналоговые поступления, которые составляют в общей структуре бюджета на 2018 год 16 % с суммой 348,4 млн. рублей (доходы от использования имущества - 69,1 %; доходы от продажи имущества - 25 %). Стоит отметить, что существует тенденция к увеличению неналоговых поступлений в бюджет города, и если рассматривать долгосрочный период, то с 2011 по 2017 года неналоговые доходы выросли на 8,7 %.
Следующим немаловажным уровнем дохода бюджета являются межбюджетные трансферты. Это средства, выделяемые из вышестоящих бюджетов: дотации, субсидии, субвенции и иные средства Республики Башкортостан и Российской Федерации. В общей структуре на 2018 год межбюджетные трансферты составили 57 %, то есть 1 280 млн. рублей (субсидии из бюджетов РБ и РФ – 13%; дотации – 14%; субвенции 72,5 %).
Субвенции - это вид денежного пособия местным органам власти со стороны государства, предоставляемого на определенный срок и на определенные цели. Они подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования в неустановленные сроки. Например, субвенция на заработную плату работникам учреждения образования.
Субсидии - предоставляются на определенные цели на условиях софинансирования (долевого финансирования) расходов. Например, из бюджета Республики Башкортостан бюджету города выделяются субсидии на софинансирование расходов по обеспечению питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.
Дотации - предоставляются без целевого назначения (в качестве финансовой помощи) на безвозмездной, безвозвратной основе. Определение расходования определяет город в лице депутатов городского округа. Например, в 2018 году бюджету города были выделены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и на поддержку мер по сбалансированности в сумме 86, 144 млн. рублей.
С 2011 года межбюджетные трансферты (безвозмездные поступления) городу выросли на 122%, на ее размер влияет изменение законов и методик распределения поступлений. Если семь лет назад выделялось 639,5 млн. рублей, то в 2017 году администрации удалось добиться увеличения до 1 млрд. 400 млн. рублей.РАСХОД БЮДЖЕТА
Расходная часть бюджета городского округа на 2018 - 2020 года сформирована программным методом. На сегодняшний день в Салавате существует 21 муниципальная программа и 95,3% занимают расходы именно на них. Есть наиболее емкие муниципальные программы, такие как образование, на которое уходят почти 1 500 млрд. рублей, жилищно-коммунальное хозяйство, национально-культурное развитие, развитие физической культуры и спорта, развитие молодежной политики, социальная поддержка граждан и другие муниципальные программы.
ФОРМИРОВАНИЯ ПРОЕКТА БЮДЖЕТА
Составление проекта бюджета осуществляет администрация города в лице финансового управления. Составление проекта бюджета основывается на бюджетном послании президента Российской Федерации, на социально-экономическом прогнозе развития Республики Башкортостан, на основных направлениях бюджетной и налоговой политики Республики Башкортостан, на социально-экономическом прогнозе развития городского округа на очередной финансовый год и на муниципальных программах.
Когда проект бюджета сформирован, наступает время городского совета и специальной комиссии. Финансовое управление представляет на рассмотрение совета депутатов проект бюджета. Затем следует регистрация проекта решения депутатского корпуса о бюджете, его передают председателю совета. Важный этап – публичные слушания по проекту бюджета, где о своей позиции могут заявить активные горожане, при условии что их позиция была обозначена ранее.
Далее председатель городского совета направляет проект-решение в контрольно-счетную палату, и уже она, в свою очередь, готовит и направляет заключение по проекту-решению в комиссию по бюджету.
Все эти этапы проверок нужны для того, чтобы усовершенствовать проект. Также в него могут вноситься поправки, их рассматривают на экспертизе в комиссии по бюджету. И наконец, проект-решение направляется сначала на заседание президиума совета,а потом на заседание городского совета. И здесь все депутаты принимают решение об утверждении местного бюджета на очередной финансовый год. Далее начинается этап исполнения.
Бюджет Салавата социально ориентированный. И это свойство все заметнее: выросли затраты на материальную помощь ветеранам ВОВ, пожилым людям - на льготные проезды в сады; молодым семьям для улучшения жилищных условий, родителям двойняшек. И это еще не все меры. Бюджет нужен, чтобы учителя получали заработную плату, чтобы работали предприятия, чтобы поддерживались инвалиды и малоимущие горожане, чтобы обновлялись дороги и работал общественный транспорт.
Жизнь города зависит
от его бюджета, а бюджет
во многом от нас самих.
Мы вместе наполняем
бюджет Салавата,
и на наши нужды направляются его
средства. Вы можете
помочь городу, ведь
от нас зависит,
каким он будет
и насколько приятно в нем будет жить.
Фото Павла Бизикина
Местный бюджет - это централизованно сформированный финансовый фонд муниципального образования, а также сам процесс его формирования, образования, утверждения и исполнения. Контроль над его исполнением осуществляется органами местной власти самостоятельно. В состав сметы могут входить расходы отдельных территорий и населенных пунктов, которые не являются муниципальными образованиями.
Местный бюджет формируются за счет закрепленных законом источников для каждого уровня. В фонды бюджета поступают отчисления, передаваемые органами госвласти на исполнение определенных полномочий, доходы от приватизируемого имущества, сдачи в аренду муниципальных объектов собственности, субвенций, дотаций, транфертных платежей и др.
Отношения между бюджетами осуществляются путем передачи средств из фондов одних в фонды других: вышестоящие выделяют целевые средства нижестоящим и т.д. Целью такого регулирования является распределение источников между бюджетами разных уровней.
Местный бюджет может включать в себя целевые и средства которых могут передаваться для реализации различных социальных, экологических, экономических программ и т.п. Отношения между бюджетами регулируются либо закреплением их в нормативных актах, либо путем подписания соглашений о разделении полномочий государства и регионов.
Доходная и расходная части, которые предусматривает местный бюджет, отдельно отражают финансирование мероприятий местного значения и осуществление федеральных полномочий как субъектов РФ.
На основании ст. 66 БК РФ расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся па текущие и капитальные. Капитальные расходы бюджетов – это часть местного бюджета, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития (порядок и условия его формирования должны определяться специальным федеральным законом, который на сегодняшний день не принят). Текущие расходы местных бюджетов – это часть местного бюджета, обеспечивающая ежедневное, оперативное функционирование органов местного самоуправления, муниципальных организаций, а также другие расходы местных бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Расходование средств местного бюджета осуществляется в следующих формах:
- – выделение ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
- – оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам;
- – ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ и субъектов РФ, правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
- – предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);
- – предоставление субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
- – инвестирование в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
- – выделение средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий.
Виды расходов, совместно финансируемых из бюджетов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, определены в ст. 85 БК РФ, виды расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, – в ст. 87, расходные обязательства муниципального образования – в ст. 86 БК РФ. Реестр расходных обязательств муниципального образования – это свод нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет местного бюджета. Примеры реестров расходных обязательств органов местного самоуправления муниципального района и поселения приведены в приказе Минфина России от 27.08.2004 № 243 "О Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений".
Согласно статье 1423 БК РФ поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке кооптации депутатов представителей поселений (нс путем прямых выборов), обязаны перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использования указанных субсидий определяются уставом муниципального района. В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Минфином России.
Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает запрет на принудительное привлечение (например, путем принятия решения органом государственной власти) средств местного бюджета для финансирования вопросов государственного значения. Однако сами органы местного самоуправления имеют право принять решение о направлении средств собственных местных бюджетов на финансирование переданных им отдельных государственных полномочий. Соответствующая процедура регулируется уставом муниципального образования.
Расходные обязательства муниципального образования, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов местного бюджета. Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в связи с осуществлением отдельных государственных полномочий, исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций. При этом органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ. Расходы бюджетов муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если формирование представительных органов муниципальных районов происходит путем кооптации глав поселений или депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, урегулированном специальными нормами Федерального закона № 131-ФЗ.
Данный подход законодателя порождает серьезные проблемы, главной из которых является возникновение так называемых встречных финансовых потоков. Особенно это справедливо для дотационных муниципальных образований (а их сейчас более 90%, и вряд ли эта цифра в ближайшем будущем изменится), поскольку сначала они собирают налоги и другие платежи, переводят их на уровни государственной власти, затем от органов государственной власти получают субвенции и дотации на покрытие расходов местного бюджета. Кроме того, часть средств в виде "отрицательного трансферта" может отправляться "наверх" на уровень муниципального района для решения вопросов межмуниципального значения. Представляется, что такая система, которая постоянно связана с переводом денежных средств с одного уровня на другой, не может быть эффективной. Кроме того, чем больший путь проделывают денежные средства, тем больше создается возможностей для злоупотреблений и их неэффективного использования. Таким образом, бюджетной системе по-прежнему недостает четкости, ясности, прозрачности.
В соответствии с нормами БК РФ органы местного самоуправления наделены рядом бюджетных полномочий, причем в разных типах муниципальных образований эти полномочия неодинаковы. Так, органы местного самоуправления поселений наделены компетенцией по установлению порядка составления и рассмотрения проекта, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении; установлению и исполнению расходных обязательств муниципального образования; определению порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; осуществлению муниципальных заимствований и т.д. А органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо вышеперечисленных полномочий, устанавливают нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, определяют порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, определяют цели и порядок предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера и т.д.
Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В случаях и порядке, предусмотренных названными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, расходы местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, могут регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Из сказанного можно сделать вывод, что органы местного самоуправления далеко не всегда самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Это означает, что органы местного самоуправления имеют право самостоятельно определять лишь отдельные статьи расходов, которые могут включать какие-либо направления финансирования: промышленности, социальной инфраструктуры, системы транспорта и коммуникаций в муниципальном образовании и т.д. Но все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти (финансовыми управлениями или иными отраслевыми подразделениями органов исполнительной власти субъектов РФ), что существенным образом ограничивает принцип самостоятельности местной бюджетной системы; отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Наконец, Минфин России и его территориальные подразделения осуществляют постоянный контроль за процессом исполнения местного бюджета. Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы РФ, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства.
Несмотря на то что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие следует признать разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием ресурсов, взимание которых осуществляется в публично-правовом порядке.
Комментарий к статье 53 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
- Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Прежняя редакция данной статьи, по сути, повторяла отдельные положения БК РФ. Но так как бюджетное законодательство более детально и глубоко регламентирует вопросы формирования расходов, то предыдущее содержание данной статьи было весьма ограниченным и неточным по отношению к бюджетному законодательству. Новая редакция комментируемой статьи более краткая, но при этом более корректная, так как отсылает к нормам БК РФ.
Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с правовыми актами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления <77>.
———————————
<77> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2007. С. 489.
В силу значительного разнообразия всевозможных бюджетных трат, в том числе в соответствии с принципом самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, законодательно описать всю систему расходов местных бюджетов просто невозможно. Поэтому БК РФ только определяет порядок установления расходных обязательств муниципальных образований, то есть устанавливает единые методологические подходы к формированию расходов местных бюджетов, которые заключаются в следующем.
В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств. Таким образом, для формирования расходов местного бюджета следует определить весь перечень действующих расходных обязательств, то есть в соответствии со ст. 87 БК РФ составить и вести реестр расходных обязательств.
Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
В соответствии со ст. 86 БК РФ, расходные обязательства муниципального образования можно разделить на следующие группы:
— расходные обязательства, связанные с решением вопросов местного значения и вопросов, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления;
— расходные обязательства, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
— расходные обязательства, возникающие в результате деятельности муниципальных казенных учреждений.
Расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения формируются в соответствии со статьями 14, 15, 16, 16.2, 17 комментируемого Закона.
Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Таким образом, финансовое обеспечение и регулирование осуществляется тем уровнем, с которого были переданы полномочия.
К государственным полномочиям, передаваемым на муниципальный уровень, относятся:
— создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий;
— социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей;
— организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;
— государственная поддержка сельскохозяйственного производства и др.
В соответствии с п. 4 ст. 86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных БК РФ. Статьей 136 БК РФ предусматривается, что высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ устанавливаются нормативы формирования расходов на оплату труда в местных бюджетах муниципальных образований, в которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (без учета отдельных видов доходов), в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% собственных доходов местного бюджета.
Формирование расходов местного бюджета осуществляется на основе единой бюджетной классификации. В соответствии со ст. 21 БК РФ едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами классификации расходов бюджетов являются:
1) общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона;
3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4) национальная экономика;
5) жилищно-коммунальное хозяйство;
6) охрана окружающей среды;
7) образование;
8) культура, кинематография;
9) здравоохранение;
10) социальная политика;
11) физическая культура и спорт;
12) средства массовой информации;
13) обслуживание государственного и муниципального долга;
14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
Следует отметить, что значительная часть расходов местных бюджетов представлена в форме бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг. В соответствии со ст. 69.2 БК РФ объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Более половины всех расходов местных бюджетов приходится в настоящее время на образование и жилищно-коммунальное хозяйство (далее также — ЖКХ). В сфере образования учреждения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в муниципальной собственности. Их количество и размеры, число занятых в них работников, уровень оплаты труда определяются представительными органами местного самоуправления в ходе формирования муниципального задания на оказание муниципальных образовательных услуг. При этом расходы на оплату труда, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы финансируются за счет субвенций из бюджета субъекта РФ.
Расходы на ЖКХ являются наиболее затратными и проблемными ввиду высокой степени изношенности основных фондов (зданий, сооружений, оборудования и инженерных коммуникаций). Значительные финансовые потребности муниципалитетов связаны с необходимостью их дорогостоящего ремонта и реконструкции.
В разрезе экономических издержек основные расходы местных бюджетов это — выплата заработной платы с начислениями и оплата коммунальных услуг.
В соответствии со ст. 179.4 БК РФ в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в местных бюджетах формируются муниципальные дорожные фонды.
В соответствие с п. 4 ст. 21 БК РФ целевые статьи расходов местных бюджетов формируются в соответствии с муниципальными программами. Таким образом, в целях повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р осуществляется переход к «программному» бюджету, основная часть расходов которого предназначена для финансирования целевых программ. Тем самым происходит внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. Методология подготовки «программного» бюджета представлена в письме Министерства финансов РФ от 30 сентября 2014 г. N 09-05-05/48843 «О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ».
- Исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета — проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством.
В соответствии со ст. 219 БК РФ исполнение местного бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном муниципальным финансовым органом с соблюдением требований БК РФ.
В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, связанные с решением вопросов местного значения и вопросов, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК РФ.
В случае если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.
В соответствии со ст. 83 БК РФ если органами местного самоуправления принимается нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.
Министерство финансов РФ ежегодно подготавливает мониторинг местных бюджетов (см. URL: http://minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring), в котором дается анализ структуры и объемов их расходов.
Статья 54. Закупки для обеспечения муниципальных нужд
Комментарий к статье 54
- Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд регулируется ст. ст. 525 — 534 ГК РФ, ст. ст. 72 — 73 БК РФ и ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. В основе таких отношений лежит приобретение ресурсов (товаров, работ, услуг) за счет бюджетных средств на рынке на условиях сделки купли-продажи. При этом покупателями являются органы местного самоуправления, муниципальные учреждения, другие получатели средств местного бюджета, использующие приобретаемые ресурсы в своей деятельности. Продавцы — любые юридические и физические лица (в том числе коммерческие организации и индивидуальные предприниматели), занимающиеся производством и реализацией различного вида товаров, работ, услуг с целью извлечения прибыли.
Изложение комментируемой статьи в новой редакции связано с созданием специальной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и вступлением в силу ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. Кроме того, в новом законодательстве используется другая терминология и вместо понятия «муниципальный заказ» применяется понятие «закупка товара, работы, услуги для обеспечения муниципальных нужд».
Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, являясь одним из видов «контрактных отношений», обусловливают возникновение «контрактных» расходных обязательств на основании муниципальных контрактов (договоров купли-продажи). Объем расходов на закупки товаров, работ, услуг в общем объеме расходов местных бюджетов составляет приблизительно 20 — 30%.
В соответствии со ст. 3 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ муниципальный заказчик — это муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки. Заказчиком также может выступать муниципальное бюджетное учреждение, осуществляющее закупки за счет субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг.
1) планирование закупок товаров, работ, услуг;
2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 15 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ;
4) исполнение контрактов (с учетом отдельных особенностей);
5) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;
6) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроль в сфере закупок.
Статья 24 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ определяет следующие способы определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей:
— конкурс с ограниченным участием;
— двухэтапный конкурс;
— закрытый конкурс;
— закрытый конкурс с ограниченным участием;
— закрытый двухэтапный конкурс;
— закрытый аукцион;
— запрос котировок;
— запрос предложений;
— закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:
1) цена контракта;
2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;
3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
В соответствии со ст. 22 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов:
1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
2) нормативный метод;
3) тарифный метод;
4) проектно-сметный метод;
5) затратный метод.
ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусмотрено создание Единой информационной системы, в которой будут содержаться: планы закупок; планы-графики; информация о реализации планов закупок и планов-графиков; информация о закупках, об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотека типовых контрактов и (или) типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является РФ, а также международных финансовых организаций, с которыми РФ заключила международные договоры; результат мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля; отчеты заказчиков; каталоги товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; иная информация и документы.
ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусмотрено формирование в структуре органов местного самоуправления, муниципальных казенных учреждений, иных юридических лиц контрактных служб (или контрактных управляющих). В рамках организации данного процесса заказчикам следует утвердить правовые акты (регламенты), устанавливающие порядок реализации контрактными службами возлагаемых на них функций, а также обеспечить требуемый уровень квалификации муниципальных служащих и работников учреждений.
Оптимизация бюджетных расходов на муниципальные закупки должна обеспечиваться централизацией полномочий заказчика, а также передачей отдельных полномочий заказчика уполномоченному органу (учреждению). По мнению специалистов, предусматриваются следующие модели централизации <78>:
———————————
<78> См.: Серова О.А., Архалович О.В. Переход к федеральной контрактной системе в России: централизация закупок и повышение их эффективности // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2014. Вып. 3. С. 130 — 136.
— ведомственная централизация: например, один орган местного самоуправления принимает решение об осуществлении им самим полномочий заказчика в отношении его территориальных органов и учреждений;
— территориальная централизация: муниципальные образования на основании совместного с субъектом РФ решения могут передать свои функции по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) субъекту РФ;
— предметная централизация: например, один орган исполнительной власти централизованно приобретает какую-то конкретную специализированную продукцию для нескольких заказчиков.
Возможность централизации закупок в муниципальных образованиях установлена ч. ч. 8 и 9 ст. 26 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ на основе специальных соглашений между субъектом РФ и муниципальными образованиями, и на основе соглашений между муниципальным районом (городским округом) и поселениями (внутригородскими районами).
Таким образом, особое правовое регулирование осуществления закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд направлено на повышение эффективности и результативности расходов местных бюджетов.
- Согласно ч. 2 комментируемой статьи закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета. Для этого необходимо данные расходы предусмотреть в местном бюджете в форме соответствующих бюджетных ассигнований. В соответствии со ст. 16 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения:
1) планов закупок;
2) планов-графиков.
Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете. Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается местной администрацией с учетом требований Постановления Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг».
Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается местной администрацией с учетом требований Постановления Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1044 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов-графиков закупок товаров, работ, услуг».
С 1 января 2016 г. закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены.
Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.
ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ вводит нормирование. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны быть установлены Правительством РФ.
Понятие местного бюджета
Состояние финансовых ресурсов муниципального образования наиболее полно отражено в местном бюджете.
Традиционно под бюджетом муниципального образования понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. Это не случайно, поскольку начиная с 1930-х гг. в системе органов власти нашей страны местные органы играли роль проводника идей центра на местах, своеобразного филиала центральной власти, что полностью соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, базировавшейся на единой общегосударственной собственности. Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления заключались не в самостоятельном распоряжении бюджетом, а в работе в рамках сметы расходов.
В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов и, прежде всего, выделением собственных предметов веденияместного самоуправления возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случаебюджет ¾ не только опись доходов и расходов, но и важнейший инструмент осуществления определенной политики, а значит, определение, данное выше, отражает лишь внешнюю форму ¾ констатацию определенной деятельности. Следовательно, бюджет ¾ это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования. Местный бюджет ¾ это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Главный признак полноценного местного бюджета ¾ возможность использовать его как инструмент проведения определенной хозяйственной и социальной политики.
Местные бюджеты образуют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и решения задач, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Развитие принципов бюджетного федерализма позволяет предполагать различные трактовки данного определения в зависимости от отношений к конкретному уровню бюджетной системы . 1
Местный бюджет ¾ это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования. Формирование, утверждение и исполнение, а также контроль над исполнением местного бюджета осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. 2
С позиций развития муниципальных финансов термин «местный бюджет» может пониматься как совокупность экономических отношений, существующих между юридическими и физическими лицами как участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного муниципального образования . При этом функции осуществления бюджетного процесса регулируются органом местного самоуправления на основе закрепленных федеральным законом статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Местные бюджеты выполняют следующие функции:
§ формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
§ распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
§ контроль над финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных указанным органам власти.
Виды местных бюджетов
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: 3
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе:
§ бюджеты муниципальных районов ,
§ бюджеты городских округов ,
§ бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,
§ бюджеты городских и сельских поселений .
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
С точки зрения содержания деятельности местный бюджет подразделяется:
§ на текущий бюджет (в приложении к местному бюджету) ¾ совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления , обеспечивающих первоочередные нужды, функционирование муниципального хозяйства (прежде всего, сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления);
§ бюджет развития ¾ совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие муниципального образования ; делится на долгосрочный (стратегический), среднесрочный (тактический) и краткосрочный (оперативный). Содержание деятельности по планированию в каждом из этих видов бюджета развития представлено в табл. 32.1.
Формирование и исполнение местного бюджета затрагивает бюджеты физических лиц , предприятий и организаций, расположенных на данной территории, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности (в виде перечисления местных налогов и сборов, социальных расходов и пр.). Согласно законодательству, эти бюджеты не входят в бюджетную систему Российской Федерации, но их участие определяет структуру местного бюджета.
Предложенная классификация, несмотря на ее условность (на практике средства могут переходить из одного бюджета в другой), тем не менее крайне важна, потому что позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства , планировать его перспективу. Без разделения бюджета на эти две важнейшие группы (текущий бюджет и бюджет развития ) невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.
В зависимости от полномочий органов местного самоуправления можно выделить также два вида местного бюджета:
2) направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти органам местного самоуправления на основе закона.
Такое разделение обусловлено тем, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом, их передавшим, и, следовательно, может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюджета.
Приведенные выше классификации местных бюджетов, естественно, не могут применяться в чистом виде, потому что бюджет сам по себе ¾ это комплексный документ, включающий элементы всех перечисленных выше видов бюджетов. Однако эти классификации дают возможность более грамотно построить структуру бюджета, а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.
Структура бюджета ¾ это направления расходования средств и их источники, т. е. статьи расходов и доходов. Поскольку бюджет ¾ это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования, выбор его структуры зависит от конкретной ситуации и задач анализа.
_______________
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2004. Глава 9.
2 Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб.: Питер, 2005.
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2004. Статья 10.
