• Связь
• Русский Стандарт
• Интернет-банки
• Коммерция
• Организации 

Законодательство о гчп в российской федерации. Государственно-частное партнерство как одно из направлений развития туризма на федеральном и региональном уровнях Государственно частное партнерство в туризме

К началу XXI в. туризм превратился в одну из ведущих сфер экономической, культурной и политической деятельности различных государств и регионов мира. Безусловно, туризм играет одну из главных ролей (в зависимости от страны) в формировании валового внутреннего продукта государства, обеспечении занятости населения, пополнении бюджета различных уровней, способствует притоку иностранной валюты, содействует развитию смежных отраслей, выступая при этом катализатором социально - экономического развития.

Еще недавно туризм в России развивался невысокими темпами, в силу несовершенной инфраструктуры и отсутствия поддержки со стороны государства. Поток иностранных туристов был не велик. В 2009 г. нашу страну посетило 21,3 млн. человек, из которых с целью туризма было 2,1 млн. человек. В 2013 году Россию посетило 28,1 миллион иностранных граждан, а с целью туризма 2,57 миллиона человек. Выехало из России в 2013 году 54 миллиона человек, с целью туризма выехало 18,2 миллиона человек. В приведенных выше данных наглядно видно огромную разницу в несколько раз между выездным и въездным туризмом.

Состояние туристской отрасли в России нельзя считать удовлетворительной. Сложное социально - экономическое положение страны, низкий уровень доходов населения, плохо развитая инфраструктура - это все оказывает негативное влияние на развитие туризма в стране.

Реализация новых целей в туризме делает необходимым не только реформирование социально - политического и экономического характера, но и поиск новых механизмов реализации туристской политики РФ.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики, на условьях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.

Также государственно-частное партнерство можно определить как правовой механизм согласования интересов и обеспечения взаимодействия государства и бизнеса. При этом, его необходимо рассматривать как систему эффективного взаимодействия между органами государственного управления различных уровней и бизнесом, в целях реализации общественно важных проектов и программ социально - экономического развития территорий. Направленных на улучшение качества жизни и на достижение целей государственного управления, как совокупность форм среднего и долгосрочного взаимодействия для решения общественно значимы задач на взаимовыгодных условиях.

Данная форма партнерства возникла в Англии в начале 1990 - х годов. В стране был принят закон, который позволял инвесторам строить совместно с государством различные объекты инфраструктуры, а с 1998 года начала осуществляться поддержка важных для государства проектов на всех уровнях власти. С помощью привлечения частного капитала на развитие туристской индустрии в стране, обеспечивающей комплексное сочетание туризма, посещение памятников природы, истории и культуры, а также различных музеев и фестивалей.

Богатейшее культурно-историческое наследие России - один из наиболее привлекательных ресурсов для развития туризма в Российской Федерации. По данным Всемирного экономического форума, Россия занимает 9-е место из 133 стран мира по количеству культурных объектов.

Однако богатейший природный и историко-культурный потенциал России используется, по оценкам экспертов, не более чем на 20%. Это связано, в первую очередь, с тем, что культурно-исторические центры России мало представлены в мировом информационном пространстве, и лишь малая часть этих культурно-исторических центров охвачена туристской инфраструктурой. Анализ обеспеченности местами размещения в 40 исторических городах Российской Федерации показывает, что в 60% из них отсутствуют благоустроенные гостиничные учреждения, а комфортабельные условия размещения созданы менее чем в 10 городах из 60. По оценкам экспертов, более 60% объектов культурного наследия находятся в предаварийном или аварийном состоянии и требуют проведения немедленной реставрации.

Очевидно, что география туризма в России может и должна быть гораздо обширнее, чем в настоящее время. Существующие в туризме технологии рекламы позволяют сделать привлекательной и посещаемой практически любую местность или город: уникальные объекты наследия являются неисчерпаемым источником для создания оригинальных масштабных проектов и их туристского использования.

В условьях недостатка бюджетного финансирования туристской сферы в РФ привлечение средств частного сектора экономики может в определенной степени стать именно тем «толчком», который позволит России выйти на лидирующие позиции в туристской отрасли.

• Мукожева Индира Алихановна , студент
• Кабардино-Балкарский государственный аграрный университет имени В.М. Кокова

• СФЕРА ТУРИЗМА
• ТУРИСТСКАЯ ИНФРАСТРУКТУРА
• ТУРИСТСКАЯ ИНДУСТРИЯ
• РЕКРЕАЦИОННАЯ СФЕРА
• ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЁРСТВО
• РЕГИОНАЛЬНЫЙ ТУРИЗМ

Современные условия требуют от государства и бизнеса активизировать деятельность, направленную на повышение эффективности функционирования экономики, где значимым фактором воздействия является государственная поддержка в рамках развития государственно-частного партнерства (ГЧП) для большинства сфер жизнедеятельности общества и, в том числе, сферы туризма на федеральном и региональном уровнях.В современных условиях актуальный процесс интенсификации развития сферы туризма возможен при условии согласования государственных и бизнес-интересов, совершенствования законодательства, развития механизмов и реализации государственно-частного партнерства.

• Анализ концепции социально-трудовых отношений в условиях организационных изменений
• Сравнительный анализ бюджета для граждан разных субъектов Российской Федерации
• Государственная программа стратегического развития местного самоуправления

Государственно-частное партнерство является механизмом согласования и регулирования интересов государства и бизнеса, обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, целью которого является обеспечение и реализация программ и проектов социально-экономического развития регионов. Что, в свою очередь, приведет к улучшению качества жизни населения и достижению целей государственного управления для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

В последнее время использование различных форм государственно-частного партнерства приобрело большие масштабы ввиду того, что государство и бизнес занимаются совместной деятельностью по созданию и модернизации социально-значимых инфраструктурных объектов на региональном и федеральном уровнях. Данная форма взаимодействия представляет интерес для органов государственной власти с экономической точки зрения, т.к. позволяет осуществлять развитие социальной сферы путем инвестирования в совершенствование инфраструктуры.

Механизма реализации государственно-частного партнерства предполагает привлечение частных инвестиционных средств для внедрения приоритетных проектов, что способствует более рациональному использованию средств бюджета в процессе решения задач по развитию инфраструктуры в сфере связи, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, инновационных технологий, здравоохранения, культуры, образования.

Наибольшего распространения проекты государственно-частного партнерства получили в экономически развитых странах, о чем свидетельствует мировой опыт их реализации. Установлена взаимосвязь между уровнем социально-экономического развития страны и сферами использования государственно-частных проектов. В странах с развитой рыночной экономикой приоритетными отраслями внедрения данных проектов являются связь, туризм, инновационные технологий. В странах с более низким уровнем жизни наиболее актуальны проекты по развитию и модернизации жизненно важных объектов инфраструктуры.

Современные реалии мировой экономики, экономики РФ и ее регионов в определенной степени ограничивают реализацию масштабных проектов. Преимуществом государственно-частного партнерства является возможность использовать сторонние инвестиции с целью преодоления спадов и кризисов во время стагнации государственной экономики.

Контракты государственно-частного партнерства выгодны с экономической точки зрения, т.к. чаще, чем традиционные оказываются в пределах заявленных объемов финансирования (более 30%). В случае увеличения стоимости реализации государственно-частного проекта, она составляет в среднем 4%, тогда как для традиционных проектов данный показатель равен 18%. Увеличение сроков реализации проектов государственно-частного партнерства на 22% меньше по сравнению с традиционными проектами.

Обеспечение должного уровня развития туристской индустрии в данных регионах стало возможным благодаря эффективным формам взаимодействия ресурсов государства, бизнеса и населения для решения задач по развитию регионального туризма, т.е. благодаря государственно-частному партнерству в сфере реализации приоритетных проектов.

Основными видами проектов государственно-частного партнерства в рекреационной сфере являются комплексные, целевые и обеспечивающие проекты. Целевые программы развития рекреации федерального и регионального уровня являются комплексными проектами, также как создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Контракты, поддерживающие развитие туристской отрасли по отдельным направлениям или решающие конкретные задачи, носят характер целевых проектов. Обеспечивающие проекты влияют на развитие рекреационной сферы опосредованно, путем, к примеру, развития транспортной инфраструктуры.

В сфере экономики и государственного управления определены основные формы государственно-частного партнерства, к которым относятся: государственно-частные предприятия, государственные контракты, арендные отношения, финансовая аренда (лизинг), концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и услуг.

В настоящее время в России существует ряд направлений развития эффективных форм государственно-частного партнерства, позволяющих привлечь частные инвестиции в экономику на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для реализации социально-значимых проектов:

• импортозамещение популярных зарубежных направлений отечественными;
• создание новых особых экономических туристско-рекреационных зон и комплексов;
• модернизация и реконструкция имеющейся рекреационной и туристкой инфраструктуры до соответствия требованиям мировых стандартов;
• создание системы научного и кадрового сопровождения развития индустрии туризма России;
• поддержка системы малого и среднего бизнеса, направленного на развитие индустрии туризма и гостеприимства;
• осознание необходимости развития сферы туризма и отдыха органами законодательной и исполнительной власти всех уровней.

Вместе с тем, несмотря на определенные наметившиеся успехи в развитие отечественной рекреационной сферы, государство не достаточно участвует в ее становлении:

1. Не определены условия и механизмы создания государственно-частного партнерства в сфере туризма.
2. Не разработаны принципы функционирования и развития государственно-частного партнерства в сфере туризма.
3. Не развиты организационные структуры управления, координирующие процессы взаимодействия участников партнерства.
4. Не разработаны организационные основы информационного обеспечения управленческих решений.
5. Не разработан экономический механизм регулирования и участия населения в проектах развития инфраструктурных объектов сферы туризма, функционирующих на основе государственно-частного партнерства.

Отмеченные проблемы сдерживают темпы развития туристско-рекреационной отрасли в целом, что, в свою очередь, снижает объем финансовых поступлений в бюджеты всех уровней РФ.

Устойчивость может обеспечить только единая система, когда все виды ресурсов, а также работы по развитию территориальной инфраструктуры объединяются в единый многоотраслевой комплекс взаимосвязанных мероприятий на основе государственно-частного партнерства, направленных на повышение уровня жизни населения и сохранение качества окружающей природной среды.

На уровне отдельно взятого региона требуется комплексная и сбалансированная система мер социально-экономического, правового и административно-управленческого характера, направленная на создание условий для развития качественно нового уровня туристического потенциала и обеспечивающая формирование устойчивых конкурентных преимуществ территорий, включая стабильную диверсифицированную занятость населения.

Основными проблемам развития региональной рекреационной сферы являются:

• слабо развитая материальная база туристской индустрии;
• узкий спектр предлагаемых услуг индустрии развлечений, вследствие чего складывается их высокая стоимость;
• недостаточное продвижение регионального турпродукта на внутреннем (республиканском) и российском рынках;
• отсутствие общепризнанной системы сертификации объектов, позволяющей быстро оценить качество предоставляемых услуг;
• несоответствующая требованиям и ожиданиям туристов квалификация персонала объектов туризма и его инфраструктура.

Для решения выявленных проблем в сфере туризма наиболее эффективными и действенными инструментами развития являются программно-целевой метод и механизмы государственно-частного партнерства, так как природные ресурсы и культурное наследие не могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для успешного развития рекреационной сферы в регионе.

Для развития регионального туризма приоритетными могут быть региональные программы, включающие следующие функциональные блоки:

1. формирование региональной нормативно-правовой базы;
2. защита туристического рынка путем предоставления налоговых льгот и государственных гарантий;
3. разработка кадастра эколого-туристских территорий;
4. дальнейшее развитие системы сертификации и лицензирования для защиты прав потребителей туристских услуг, а также страхования путешествующих;
5. формирование имиджа Кабардино-Балкарской республики как современного туристского рынка;
6. совершенствование системы информационного обеспечения и научных исследований в области туризма;
7. интеграция областного и российского туристского рынка, развитие международного сотрудничества;
8. улучшение качества обслуживания туристов на основе конкуренции, углубление специализации и кооперации в работе туристических предприятий;
9. развитие системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров в сфере туризма.

Для реализации региональных программ развития туризма необходимо:

• создавать ассоциации, цепи туристских предприятий и туристско-информационных центров, целью деятельности которых является развитие туризма в России как средства поддержки охраняемых природных территорий, содействия социальному и экономическому развитию местного населения и повышения уровня образования в экологической сфере;
• формировать специальные базы данных, создавать справочно-информационные системы по природным и историко-культурным достопримечательностям, маршрутам и турам и, тем самым, распространять опыт успешных пилотных туристских проектов;
• обращаться к налоговым структурам с предложением введения местной туристской ренты за счет уменьшения других налогов, которая будет предназначена для инвестирования в сохранение, восстановление и развитие рекреационных ресурсов;
• развивать туристскую инфраструктуру и разрабатывать экологические тропы и маршруты, создавая системы их сертификации;
• модернизировать существующие музеи природы и информационные центры на особо охраняемых природных территориях;
• развивать рекламно-информационное обеспечение и продвижение экологического туризма России на внутреннем и внешнем рынках;
• возобновить подготовку квалифицированных сотрудников (экскурсоводов, групповодов, инструкторов, гидов);
• принимать активное участие в разработке федеральной программы по развитию туризма в России;
• развивать международное сотрудничество в сфере туризма;
• финансировать предложенные мероприятия за счет средств государственного и местных бюджетов, а также средств туристических предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности.

Внедрение предлагаемых решений, направленных на развитие туризма, приведет к:

• созданию высокоэффективной, адаптивной управленческой системы, построению и применению новых моделей ведения бизнеса;
• формированию сообщества активных генераторов идей для основания и развития кадрового резерва в сфере туристского бизнеса;
• организации, развитию и поддержанию в актуальном состоянии единой базы идей и предложений;
• воспитанию приверженности традициям;
• повышению эффективности происходящих бизнес-процессов.

В целом, взаимодействие государства и бизнеса в государственно-частном партнерстве может стать одним из перспективных направлений по интенсификации развития рекреационной сферы в современных условиях. Это возможно на основе дальнейшего совершенствования законодательства, сохранения диалога между органами власти и деловыми кругами, творческой и продуктивной работы специалистов данной сфере.

Список литературы

1. Россия и мир: 2015. Экономика и внешняя политика. Ежегодный прогноз / Рук. проекта – Дынкин А.А., Барановский В.Г. – М.: ИМЭМО РАН, 2014. – 166 с.
2. Толгурова З.Х. Перспективы развития туристско-рекреационного комплекса Приэльбрусья //TERRA ECONOMICUS. 2007. № 1-2. С. 310-312.
3. Федеральный информационный портал инфраструктура и государственно-частное партнёрство в России. Режим доступа: http://www.pppi.ru/regions.
4. Tourism strategy vows better future. Huntingdon Valley, PA, 2014. http://www.thefreelibrary.com/%20Tourism+strategy+vows+better+%20future.-a0183499824.

Все государства привлекали частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач с давних времен, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на выгодных условиях. Именно поэтому, данный инструмент имеет достаточно долгий генезис исторического развития.

1. с IV века до н. эры и до 1980 г. продолжалось зарождение ГЧП в сфере туризма. В IV веке до н.э., в Римской империи и Древнем Риме, в управление частникам передавались почтовые станции, порты, рынки. Это способствовало развитию инфраструктуры отдельных регионов и привлечению туристов. В Германии для привлечения туристов, начиная с 1930-х годов, местные и региональные органы власти создали, с участием частных перевозчиков, различные тематические маршруты. Первый — 1935 г. «Немецкая винная дорога». Далее: в 1950 г.- «Романтическая алея», 1952 г. «Высокогорная Шварцвальдская дорога», 1954 г. «Дорога замков», и т.д. Во Франции взаимодействие государства и частного сектора начинается в XVI – XVIII вв. Проводилось строительство каналов и мостов, с последующей компенсацией расходов, за счет муниципального финансирования (в этот момент формируется и понятие концессия). В России, с середины XIX века и до революции 1917 г., активно использовались концессионные соглашения, для привлечения иностранных и отечественных инвесторов. Однако после революции эта практика была прекращена.

2. 1980-2000гг. начинается формирование критериев государственной поддержки проектов ГЧП в туризме. Первый системный опыт ГЧП, в этой сфере, выделен в 1980-х г. в Великобритании, как следствие, принята Концепция управления государством — «Инициатива частного финансирования» (Private Finance Initiative).Суть ее состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. До конца 90-х оформились критерии государственной поддержки проектов ГЧП и ее нормативно-правовые основы (в т.ч. издан сборник по стандартизации контрактов PFI).ГЧП рассматривался как институт под названием Public Private Partnership (PPP).Так, характеристика исторических особенностей формирования ГЧП, на этом этапе, представлена на рис. 1.

Разработано на основе

Рис. 1 Характеристика исторических особенностей формирования ГЧП.

С этого момента частный бизнес, фактически, получил возможность самостоятельно осуществлять строительство государственных объектов. Проводилось оно за счет собственных средств. Компенсация расходов проходила за счет поступающих доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета (во многих случаях использования частной финансовой инициативы, инвестор привлекался к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности).Однако государственная компенсация производилась только после завершения строительства объекта и его полного оснащения .

В этот период был реализован первый проект по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, на его территории располагались знаменитые архитектурные памятники. Это были: Бирмингемский англиканский кафедральный собор, Бирмингемский католический кафедральный собор, центр католической епархии Бирмингема, музей города Бирмингема, картинная галерея Бирмингема.

Как следствие, на основе контрактов PFI, предполагающих четко оговоренные технические и экологические параметры и требования безопасности, а также последующее обслуживание объектов в течение 28 лет были построены объекты инженерной инфраструктуры: автострадыМ40 (Оксфорд-Бирмингем-Лондон), М5 (Бирмингем–юго-запад Англии), М42 (Ист-Мидлендс), объездное кольцо А4040 и т.д.

В результате проекта, также, были привлечены инвестиции в размере 10 млн. долларов. Они вложены в центр метропольного Уэст-Мидленс, в рамках строительства Бирмингемского ботанического сада, оранжереей, крупных спортивных и спортивно-зрелищных объектов, школ ювелирного искусства и т.д. Бирмингем получил статус «сити».

Значительное влияние на формирование критериев государственных проектов ГЧП в сфере туризма, оказала практика США, хотя в последствии она не получила достаточного распространения. Первый проект по развитию туризма был инициирован в 1990-х. г.,в рамках развития винного туризма Долины Напа и Долины Сонома.

В результате, сформировались два крупнейших центра виноделия, где были применены различные инструменты ГЧП (лизинг, льготное кредитование, маркетинг). При этом государством достаточно широко использовался льготный налоговый режим. Были понижены ставки налога на доходы объектов частного бизнеса, велось государственное финансирование проектов по развитию инженерной инфраструктуры. С 1996 годамногие субъекты туристского бизнеса Долины Напа привлекали лоббистов для продвижения своих бизнес — интересов в конгрессе штата Калифорния.

Поэтому, с 90-х г. в США был легализован лоббизм, как способ ГЧП. Так, Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» провозгласил необходимость открытости усилий, предпринимаемых платными лоббистами, при оказании влияния на действия должностных лиц законодательной или исполнительной ветвей федеральной власти.

Позднее Законы о лоббировании, как методе взаимодействия государства и бизнеса, были приняты в США, Канаде, Австралии, Бразилии, Германии. Кроме того, именно в США, термин PFI трансформировался в публично-частное партнерство или public-private partnership (РРР).РРР — взаимовыгодное соглашение между публичной и частной сторонами. Создаются они для оказания определенных услуг или выполнения намеченных работ, и заключаются с целью привлечения инвестиций. Исходя из сущности понятия, очевидно, предполагалось, что РРР может реализовываться для решения широкого диапазона задач, при содействии различных законодательных структур.

3.2000-2005 гг. – популяризация опыта ГЧП в сфере туризма (рис. 2). После удачного применения ГЧП в рамках проекта по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, данная практика распространилась на страны Европы. Сущность ГЧП стала трактоваться по-разному. Выделились такие его ответвления, как: «частно–общественное партнёрство», «частно-государственная кооперация», «муниципально-частное партнёрство», «общественно-частное партнёрство» и т.д.

Так, в 2002 г. в Германии основана специальная группа по ГЧП, при Министерстве Финансов (PPP Task Forceat the NRW Finance Ministry). К концу2002 г. подобные группы были основаны при Министерствах финансов: Австралии, Португалии, Франции. В их рамках, также инициированы различные проекты по развитию туризма. С 2004-2005 годов началась массовая популяризация ГЧП в туризме, в странах Евросоюза и мирового содружества.

В 2008 г. вышло индикативное заявление Еврокомиссии «О применении права ЕС в отношении проведения конкурсов и организации концессий в рамках институализированных государственно – частных партнерств». Единое нормативно-правовое регулирование ГЧП находится в процессе разработки.

В России законодательное определение государственно-частного партнерства появилось в 2005 г. в разделах Гражданского кодекса, определяющих типы собственности, а также в положениях Конституции Российской Федерации о признании и защите форм собственности.

Рис. 2. Популяризация практики ГЧП в туризме (разработано автором)

Однако, практика ГЧП активно начала внедряться в туристическую сферу только с 2006 г. До этого разрабатывались исключительно внебюджетные межведомственные инновационные программы «Биотехнология для медицины и сельского хозяйства» (на основе соглашения 2001 г., подписанного министерствами промышленности, науки и техники, государственного здравоохранения, сельского хозяйства и образования РФ) .Сегодня в стране активизировался процесс создания нормативно-правовой базы, регулирующей взаимоотношения государства и бизнеса, в рамках разнообразных механизмов ГЧП.

Специфика исторического генезиса ГЧП не позволила сформироваться, как в отечественной, так и в зарубежной практиках, единой трактовки сущности данного понятия (как экономической категории).

Ситуация осложняется и отсутствием его трактовки в законодательстве Российской Федерации. Так, основные подходы к сущностной трактовке ГЧП, существующие в научной литературе, выделены нами в табл. 1.

Таблица 1 — Анализ подходы к сущностной трактовке ГЧП

Таким образом, сущность ГЧП, как экономической категории, рассматривается в трех ракурсах:

• форма финансовой государственной поддержки социально-значимой предпринимательской деятельности;
• форма государственной инвестиционной политики;
• контрактная, или на основе соглашения, форма привлечения бизнеса к выполнению социально значимых задач.

В научной литературе выделяется ряд признаков ГЧП :

• двухстороннее партнерство со стороны государства (в лице федеральных или региональных органов власти) и частного бизнеса;
• четкая фиксация основных положений партнерства в официальных документах, имеющих юридическую силу (в договорах, контрактах и т.д.);
• равноправный взаимовыгодный характер партнерства, обеспечивающий достижение основных целей его непосредственных субъектов;
• наличие общности целей государства и частого бизнеса, в комплексе с четко определенным государственным интересом;
• распределение финансовых и других рисков и расходов между сторонами партнерства;
• обоюдное участие сторон партнерства в распределении полученных результатов;
• обоюдные вклады государства и частого бизнеса, как сторон партнерства, в достижение общих целей.

Кроме того, Холодная Н.Д. указывает, что ключевым признаком ГЧП, отличающим его от других форм взаимодействия государства и бизнеса (например, от аренды, или поддержки бизнеса в условиях кризиса), является его долгосрочный характер .

Таким образом следует заметить, что именно «контрактная форма привлечения бизнеса» не является необходимым требованием ГЧП, например, существует и его долевая форма. Кроме того, финансовая или инвестиционная поддержка бизнеса, также, не может рассматриваться, как сущность ГЧП. Так, инвестиционная деятельность ориентирована на получение прибыли, в то время как для государства, при реализации государственно-частного партнерства,нужен его социально-экономический эффект – сама прибыль. Взаимодействие же государства и бизнеса, должно быть долгосрочным, взаимовыгодным и порядок слов в термине не указывает на приоритет именно государственных интересов.

Кроме того, на практике, при ГЧП происходит передача части государственных задач частному бизнесу, предусматривая равные возможности в распределения прав, выгод и рисков.

Поэтому с нашей точки зрения, под сущностью ГЧП, как бизнеса, предусматривается равное распределение прав, рисков и выгод, в отношении социально значимых или имеющих высокую государственную значимость проектов.

Таким образом, в общем смысле — это форма долгосрочного и взаимовыгодного взаимодействия государства и бизнеса по использованию различных видов создаваемого или модернизируемого, в результате такого партнерства, имущества, а также работы, услуги, находящиеся в сфере социальной значимости интересов. Следует заметить, что если объектом такого сотрудничества являться и третья сторона:

• некоммерческие организации, преследующие цель решения экономических, этнических, культурных и других проблем гражданского общества — его можно квалифицировать как публично-частное партнерство (где государство и некоммерческие организации выступают как публичные институты);
• органы местного самоуправления, преследующие цель решения вопросов местного значения муниципального образования — его можно квалифицировать как муниципально-частное партнерство.
  При этом ни муниципально-частное партнерство, ни публично-частное партнерство, закономерно не будут являться синонимами ГЧП.

В связи с выделенными положениями, ГЧП в сфере туризма может рассматриваться как двухстороннее долгосрочное сотрудничество между государством и субъектами бизнеса в сфере туризма и рекреации, в рамках проектов (имеющих государственное и общественное значение), создающихся с помощью использования механизмов экономики и права.

Сфера туризма - это сложная социально-экономическая система, для управления которой необходим определенный организационноэкономический механизм с использованием моделей государственного и рыночного управления, или их сочетание. К таким механизмам на современном этапе относится государственно-частное партнерство (ГЧП). Количество государств, в где в разных и сочетаниях формах развивается партнерское сотрудничество государства и частного сектора, постоянно возрастает. Во многих государствах Европы, Азии, Латинской Америки в последнее время был реализован ряд мероприятий, основной задачей которых была поддержка механизмов государственно-частного партнерства. Вызвано это было увеличением требований, предъявляемых к общественным услугам и инфраструктуре, их обеспечивающие, - с одной стороны, и ограничение доступных средств (ограниченностью бюджетов)- с другой . Прежде чем рассматривать государственно-частное партнерство (ГЧП) в туризме, необходимо определиться с дефиницией этого термина и предпосылками его возникновения.

Исторические предпосылки возникновения ГЧП. Первые предпосылки возникновения такого явления, как ГЧП возникли в Древнем Иране (VI в. до н.э.) и Древней Греции (IV в. до н.э.), где был распространен механизм откупа, служащий прообразом концессии и выражавшемся в специальном договоре государства с предпринимателем. Основной принцип этого механизма выражался в назначении откупщиков, собиравших за определенную сумму вознаграждения или процент от этого откупа дань в том случае, когда государство не справлялось с обязанностями по сбору налогов. Как экономическая форма отношений государства и предпринимательства концессия применялась в разные исторические периоды и считается, что именно в эпоху Древнего Рима возникла концессия в форме договора на передачу в управление частным лицам принадлежащих государству объектов инфраструктуры за определенную плату. В Древнем Риме самоуправляющиеся общины практиковали заключение концессий на объекты транспортной инфраструктуры (порты, почтовые станции), объекты торговли и сферы услуг. Однако, интерес к концессионным отношениям со стороны бизнеса и предпринимательства преобладал постепенно и до периода буржуазных революций различий в деятельности государства в области удовлетворении общественных интересов и пополнения казны не было. Имущество и право пользования, которые могли быть объектами концессионных отношений, в тот период рассматривались не как достояние общественности, а как частная собственность.

С завершением буржуазных революций, в некоторых странах Европы на государственном уровне стали приниматься решения по развитию жизненно необходимых для населения предприятий, вне зависимости от того будет ли прибыль от их деятельности. Следовательно, в этот период закладывается основа концессионных отношений, в частности в инфраструктурной сфере. На данном этапе развития механизма концессий, в его основе лежит принцип передачи публичным партнером (государством) концессионеру (предпринимателю) права эксплуатации объекта в обмен на концессионную плату (вознаграждение) .

Международный валютный фонд определяет понятия ГЧП как соглашения, при которых частная сторона создает инфраструктурные объекты и предоставляет услуги, традиционно предоставляемые государством. Другими словами, частный бизнес финансирует и осуществляет работ (оказывает услуги), неся большую часть рисков в рамках проекта. Как правило, государственно-частные партнерства направлены на создание и осуществление социально-экономических инфраструктурных проектов, но на практике данные механизмы применяются в основном при строительстве больниц, школ, тюрем, дорожной и транспортной инфраструктур, транспортных систем, воднокоммунальных и водоочистных сооружений, а также для эффективного управления ими [там же].

В Европейском Союзе в «Зеленой книге о ГЧП и законодательстве Сообщества по государственным контрактам и концессиям» ГЧП определено как формы сотрудничества между государственными властями и бизнес-сообществом, целью которого является обеспечение финансирования, строительства, реконструкции, управления и содержания инфраструктурных объектов или предоставление услуг .

В России существует собственное официальное определение понятия государственно-частное партнерство, которое закреплено законом. В 2015 году вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 №24-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - закон о ГЧП). В данном законе дается следующее определение понятия

ГЧП: юридически оформленное на определенный срок (как правило на долгосрочный период) и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера (государство) с одной стороны и частного партнера (бизнес) с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества :

• создать условия, стимулирующие привлечение хоз. субъектов к участию в проектах ГЧП;
• сформировать систему эффективного государственного и муниципального управления в сфере ГЧП;
• сформировать систему прогнозирования и планирования развития обществ, инфраструктуры (в т. ч. с применением механизмов ГЧП), интегрированную в общую систему стратегии, планирования на федеральных, региональных и муниципальных уровнях;
• расширить возможный перечень источников финансирования проектов ГЧП с учетом специфики инфраструктурных отраслей;
• повысить качество проработки, обоснования, оценки и реализации проектов ГЧП;
• стимулировать расширения перечня инфраструктурных отраслей и сфер прим, механизмов ГЧП в тех отраслях нар. хоз-ва, в которых наблюдается низкий уровень обеспеченности объектами обществ. инфраструктуры и качества их эксплуатации;
• создать правовые и организационные условия для эффективного использования механизмов ГЧП.

Основной целью участия государства в проектах ГЧП является развитие общественной инфраструктуры, повышение эффективности ее эксплуатации, обеспечение экономического роста, улучшение качества услуг, посредством привлечения внебюджетного финансирования.

Данная цель была отражена в Модельном законе РФ «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанном экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы и одобренном в 2012 г.

Для обеспечения участия публично-правовых образований в проектах ГЧП, существует ряд принципов, которые указаны в выше названном законе, к ним относятся :

• законность;
• эффективность использования бюджетных средств, государственного и муниципального имущества, экономического градостроительного регулирования;
• приоритетность исполнения обязательств, принимаемых публично правовыми образованиями в рамках соглашений ГЧП;
• отсутствие дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП (российских и иностранных физических и юридических лиц);
• соблюдение прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
• добросовестное и взаимовыгодное сотрудничество сторон в рамках соглашений о ГЧП;

В Федеральном законе от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» приводятся следующие принципы]:

• открытость и доступность информации о государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (далее - МЧП), за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
• обеспечение конкуренции;
• отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
• добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
• справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
• свобода заключения соглашения.

На основе вышеизложенного, сформулируем базовые принципы

• принцип законности реализации проектов ГЧП;
• принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры за счет бюджетных средств (посредством размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд) превышающие стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры с применением механизмов ГЧП;
• принцип экономической эффективности, предполагающее превышение расходов, связанных с реализацией проекта ГЧП, над затратами, связанными с подготовкой к реализации такого объекта;
• принцип приоритетности исполнения обязательств, принимаемых публично-правовыми образованиями при заключении соглашений ГЧП;
• принцип эффективности использования государственного и муниципального имущества;
• принцип соблюдения прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
• принцип добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон в рамках соглашений о ГЧП;
• принцип справедливого разделения рисков между государством и бизнесом при реализации проектов ГЧП;
• принцип соблюдения конкуренции при планировании реализации проектов ГЧП;
• принцип доступности для населения услуг, оказываемых в ходе реализации проектов ГЧП;
• принцип отсутствия дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП;
• принцип информационный открытости сферы ГЧП;
• принцип сочетания преимуществ и возможностей государственного и частного партнеров при реализации проекта ГЧП;
• принцип вариативности форм ГЧП.

Рассмотрев основные принципы государственно-частного партнерства, перейдем к исследованию основных форм ГЧП.

Государственно-частное партнерство соответствует множеству договорно-правовых форм, имеющих различные наименования и используемых в широком спектре отраслей и инвестиционных сделок. В

Российской Федерации существуют следующие договорно-правовые формы ГЧП, с помощью которых возможна реализация инфраструктурных проектов :

• 1) нормативно-закрепленные формы ГЧП:
  • концессионное соглашение - в соответствии с ФЗ от 21.07.2005 №115 «О концессионных соглашениях».

Концессия предусматривает предоставление государством права частному партнеру на протяжении определенного времени выполнять обусловленные договором функции и наделяет его соответствующими полномочиями для обеспечения эффективного функционирования объекта концессии; концессия всегда предусматривает возвращение предмета договора публичному партнеру, а право собственности на произведенную продукцию остается за частным партнером;

• соглашение о ГЧП (МЧП) - в соответствии с законами субъектов России об участии в государственно-частном партнерстве;
• 2) нормативно-закрепленные формы договоров, обладающие признаками ГЧП:
  • контракт жизненного цикла (КЖЦ) в рамках законодательства о контрактной системе (ФЗ от 05.04.2013 №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», постановлением Правительства РФ №1087 «О случаях заключения КЖЦ»). Контракт жизненного цикла определяется как контрактная форма ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.
  • арендные договоры с инвестиционными и (или) льготными условиями реализации проектов на основе долгосрочных договоров аренды имущества, в которых капитальные вложения осуществляются за счет средств частного инвестора;
• 3) договоры (соглашения), обладающие признаками ГЧП, при условии, что на стороне публичного партнера выступают государственные предприятия, компании или организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности составляет более 50%, т.е. договоры, заключенные в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. №233-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Указанные выше формы ГЧП имеют отличительные признаки, на которые представители государственной власти должны опираться при структурировании отношений в рамках конкретного проекта.

В приложении 1 представлено сопоставление концессии и иных форм ГЧП по основным параметрам, исходя из принятой в мире классификации.

Принципиально важным вопросом, при принятии участия в проектах ГЧП, является финансирование проектов ГЧП. В РФ финансирование капитальных затрат по проекту ГЧП осуществляется при помощи финансовых инструментов, к которым можно отнести следующие:

• государственное финансирование;
• собственные средства частного инвестора;
• долговое финансирование, в том числе облигационный заем, средства пенсионных фондов, привлекаемые посредством выпуска ипотечных и концессионных облигаций;
• кредиты российских и международных финансовых институтов (Европейский банк реконструкции и развития (далее - ЕББРР), Международный финансовый клуб (далее - МФК) и др.), в том числе проектное финансирование;
• банковские кредиты;
• гранты международных финансовых институтов.

В условиях ГЧП источники финансирования проектов определяет частный инвестор, а органы государственной власти осуществляют координацию и контроль за реализацией проектов с позиции приоритетов развития инфраструктурного комплекса и бюджетной эффективности. Для реализации проектов ГЧП создаются специализированные проектные компании (SPV - Special Purpose Vehicle), которые осуществляют процесс постепенного накопления финансовых ресурсов. Важную роль в финансировании проектов ГЧП играют первоначальные инвесторы - инициаторы проекта, которыми могут стать разработчик проекта, инжиниринговая или строительная компании, управляющая компания или конкретный частный инвестор. Другой группой участников финансирования проектов ГЧП являются кредиторы - лица, инвестирующие в проект ГЧП после его разработки, а именно коммерческие банки, банки развития, различные финансовые учреждения, а также иные стратегические инвесторы, в частности пенсионные фонды .

Средства пенсионных фондов являются привлекательным источником финансирования проектов ГЧП в России вследствие рублевой ликвидности, долгосрочного характера, низкой процентной ставки по данному виду капитала, а также наличии высокого спроса со стороны данных организаций на новые инструменты, позволяющие диверсифицировать портфель вложений.

Оптимальным инструментом для привлечения пенсионного финансирования являются концессионные и ипотечные облигации. Для данного вида ценных бумаг принято специальное нормативное регулирование, позволяющее инвестировать пенсионные накопления в упрощенном порядке. Концессионные облигации представляют собой вид ценных бумаг, которые юридическое лицо (частный партнер) выпускает на основании заключенного концессионного соглашения, и предполагает целевой характер эмиссии -реализацию действующего концессионного соглашения. Ипотечные облигации также является эффективным средством привлечения средств пенсионных фондов к финансированию проектов ГЧП. Данные ценные бумаги могут быть использованы при условии, что они были допущены к торгам и соответствуют хотя бы одному из критериев: выпуску облигаций присвоен рейтинг не ниже «ВВ-» (по данным международного рейтингового агентства Fitch или Standard&Poor’s) либо рейтинг «ВаЗ» (по данным агентства Moody’s); выпуск облигаций включен хотя бы в один котировальный список высшего уровня.

Изучив систему финансирования проектов ГЧП, перейдем к рассмотрению особенностей их налогообложения.

Для успешного осуществления проектов в условиях государственно-частного партнерства необходимо привлечение механизмов финансовой поддержки инвестора, среди которых особое место занимает налоговое льготирование, которое выражается в «налоговых каникулах» (освобождения от налога на прибыль в течение льготного периода); освобождения иностранных сотрудников и кредиторов, вовлеченных в проект, от подоходного налога; освобождения от налога на недвижимость или уменьшение налоговой ставки по его уплате; освобождения от уплаты или уменьшение импортных пошлин на ввоз оборудования, сырьевого материала и их комплектующих для строительства, эксплуатации и технического обслуживания проекта; налоговых льгот по платежам роялти; возврата налоговых платежей для иностранных инвесторов, которые реинвестируют полученную прибыль с проекта в новые инфраструктурные проекты на территории РФ; вычетов из налогооблагаемого дохода некоторых расходов, такие как оплата коммунальных услуг и транспорта; амортизационных отчислений (износ или амортизация).

Несмотря на вышеперечисленные выгоды при налогообложении, налоговым законодательством предусмотрены нормы, увеличивающие налоговую нагрузку на концессионера, а значит, снижающие инвестиционную привлекательность проектов ГЧП, к которым можно отнести:

• - отсутствие возможности полной амортизации объекта концессионного соглашения в течение срока действия соглашения. В этом случае есть вероятность того, что концессионер понесет потери в части «недоамортизированной» стоимости объекта концессионного соглашения, если срок полезного использования объекта превышает срок соглашения;
• - особенности отнесения процентов по долговым обязательствам к расходам при расчете налога на прибыль организаций определенные в статье 269 Налогового Кодекса РФ (налоговые правила «тонкой капитализации»);
• - обложение налогом на имущество объекта концессионного соглашения;
• - налогообложение при осуществлении платы концедента;
• - риск налогообложения в общем порядке капитального гранта, полученного концессионером;
• - риск начисления «исходящего» НДС по завершении строительства объекта концессионного соглашения.

Рассмотрев особенности налогообложения проектов ГЧП, можно сделать вывод, что в настоящее время вопрос налогообложения при реализации концессионных соглашений в полной мере не урегулирован, в виду противоречий норм, указанных в законодательстве, друг с другом, что приводит к различному толкованию налоговыми и судебными органами.

Государственно-частное партнерство связано с наличием значительной рисковой составляющей, которая проявляется как в отношении публичного, так и частного партнеров. В России известные опасения, с которыми участники подготовки проектов ГЧП, в первую очередь связаны с несовершенной практикой управления проектными рисками. Чтобы разобраться с данным вопросом, рассмотрим какие бывают риски при использовании механизма ГЧП и каким образом осуществляется управление ими.

Существует обобщенная классификация рисков государственночастного партнерства, составленная на основе отечественного опыта, которая представлена в приложении 2.

Изучив классификацию рисков ГЧП, перейдем к вопросу, каким образом осуществляется защита от рисков и управление ими. В России выработаны механизмы (инструменты), обеспечивающие защиту от рисков. Для государства к ним можно отнести следующие.

• • контрольные и информационные полномочия;
  • штрафы, вычеты, удержания;
  • прямое управление;
  • расторжение соглашения и компенсация при расторжении.
• 2. Обеспечительные механизмы:
  • банковская гарантия на этапе конкурса;
  • банковская гарантия исполнения соглашения, изменение ее размера;
  • резервные фонды (капитальный ремонт, ремонт при передаче

• платежный механизм;
• прямые соглашения с подрядчиками.

Для инвестора существуют следующие механизмы защиты от рисков:

• 1. Права по соглашению о ГЧП (концессионному соглашению):
  • продление сроков строительства;
  • компенсация дополнительных затрат (стоимость финансирования, упущенная выгода)
  • расторжение соглашения;
  • расчет компенсации при расторжении .
• 2. Обеспечение прав инвестора: суверенный рейтинг государства. Помимо вышеперечисленных отдельных, для каждого участника

ГЧП, механизмов защиты от рисков существуют и общие. К ним относится :

• 1. Участие в проекте финансирующих организаций:
  • доскональная проверка проекта при принятии решения о финансировании;
  • высокие стандарты оформления проектной и финансовой документации - проект как ключевое средство обеспечения для банков;
  • мотивация банков поддержать проект при возникновении проблем - расчет компенсации при расторжении;
• 2. Страхование:
  • особенности страхования в проектах ГЧП;
  • бенефициары (выплаты) по страхованию;
  • критерий экономически рационального восстановления проекта.

Кроме механизмов защиты от рисков, существует несколько основных подходов управления рисками, к которым относятся следующие.

• 1. Избежание риска (если можно устранить причину возникновения риска или выбрать другую форму предоставления общественных услуг, в которой возникновение подобного риска станет невозможным).
• 2. Предупреждение риска (если можно сократить вероятность возникновения риска или уменьшить негативные последствия от его возникновения).
• 3. Страхование от риска (покупка плана страхования от рисков, которая повсеместно используется для финансовых рисков).
• 4. Передача риска тому участнику партнерства, который способен эффективнее управлять риском.
• 5. Принятие риска (принятие бремени потерт от риска, так как издержки на управление рисками выше).

Подробно изучив риски проектов ГЧП, выясним какие есть преимущества (выгоды) и бывают ли недостатки, выраженные в каких- либо ограничениях, в таком механизме, как государственно-частное партнерство. Начнем с преимуществ, выясним какие они есть у государства и бизнеса.

К основным преимуществам (выгодам) от участия в ГЧП для государства относится следующее }