Предельные размеры дефицита бюджетов разных уровней. Понятие бюджетного дефицита, его экономическая сущность и методы управления им Предельный размер дефицита государственных и местных бюджетов
Е.А.Чугарина, начальник департамента финансов администрации города Перми
Уважаемые коллеги!
Проблема противоречия двух понятий составляющей финансовой помощи, приводит к возникновению вопроса правильности определения предельного размера дефицита местного бюджета, в части включения субвенций из других уровней бюджета в общий объем финансовой помощи.
В соответствии с п.5 статьи 92 Бюджетного кодекса РФ размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
С одной стороны, согласно п.5 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ в определении видов доходов, к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относится финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий .
С другой, в соответствии п.2 статьи 181 Бюджетного кодекса РФ к финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации относятся дотации, субвенции и субсидии .
В связи с чем, по нашему мнению, в объем финансовой помощи, на сумму которой уменьшаются доходы местного бюджета, при расчете предельного размера дефицита бюджета должны включаться поступления в форме дотаций, субвенций и субсидий.
В адрес департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации 08.11.2006 нами был направлен запрос по вопросу разъяснения правильности применения показателей для определения предельного размера дефицита местного бюджета. Изучить проблему и высказать свои предложения, по данному вопросу было предложено секции «Финансисты муниципальных образований», «Сообщества финансистов России». Письма с аналогичным вопросом были направлены для обсуждения руководителям финансовых органов местного самоуправления.
Хочется поблагодарить всех, кто поделился опытом решения данной проблемы – департамент финансов администрации г.Липецка финансовое управление г.Братска, департамент финансов г.Краснодара, финансовое управление ЗАТО Северск, управление финансов администрации г. Ижевска, департамент финансов г.Красноярска, Министерство финансов Калужской области по г.Калуге, финансовое управление города Пензы, финансово-казначейское управление Администрации города Иванова, финансовое управление администрации города Тулы, финансовый департамент администрации города Хабаровска, комитет по финансам администрации г.Саратова, департамент финансов мэрии города Ярославля. Вся информация по опыту регионов представленная НП «Сообщество финансистов» изучена и проанализирована.
На примере информации, представленной департаментом финансов администрации города Красноярска предельный размер дефицита бюджета города Красноярска определяется без учета финансовой помощи других уровней бюджетной системы, включая дотации, субвенции и субсидии.
При определении предельного уровня дефицита финансовым управлением ЗАТО Северск из объема доходов исключаются все безвозмездные поступления от бюджетов других уровней, при этом дефицит бюджета составляет 9,97%.
Существуют и противоположные мнения. Финансовое управление администрации города Тулы предлагает исключить из объемов финансовой помощи субвенции, предусмотренные в соответствии со статьей 181 Бюджетного Кодекса, путем внесения соответствующих изменений в Бюджетный Кодекс.
Кроме того, остается неразрешенной проблема включения дотации в виде дополнительного норматива отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц при определении предельного размера дефицита местного бюджета. Проблема состоит в определении объема указанной дотации, применяемой для расчета дефицита, в случае, когда утвержденный законом субъекта объем дотации не совпадает с размером отчислений, исходя из налогового потенциала муниципального образования.
Статьей 138 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что средства, полученные муниципальными образованиями по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации), изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат, потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) не компенсируются и при последующем распределении финансовой помощи не учитываются.
По мнению департамента финансов администрации г.Красноярска муниципальное образование должно руководствоваться тем размером дополнительного норматива отчислений, который установлен в законе субъекта РФ. В объемах утвержденных законом о бюджете учитывается размер дотации и финансовым управлением города Пенза.
Хотя есть и противоположное мнение представленное управлением финансов Администрации города Ижевска, где в расчетах бюджета применяется индекс налогового потенциала городского округа.
Считаем своевременным подготовку проекта внесений изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
В предлагаемом проекте, находящемся на рассмотрении в статью 92 вносятся изменения касающиеся определения размера дефицита: «Предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10 процентов утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений».
Предлагается исключить понятие «финансовой помощи» и уточняется понятие безвозмездных поступлений: «К безвозмездным поступлениям относятся:
дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;
Существует еще одна проблема определения предельного уровня дефицита бюджета – это проблема учета остатков. Ежегодно планирование параметров бюджета и дефицита осложняют остатки на счете бюджета города на 1 января в виде средств, поступающих субвенций из федерального и регионального бюджетов, не использованные в течении года, а так же остатки средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В случае принятия бюджета с дефицитом 10%, уточнение бюджета на остатки этих средств, приводит превышению предельно допустимого уровня дефицита бюджета.
Предлагаем в связи с тем что, доходы по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, являются средствами, имеющими целевой характер, при подготовке проекта изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ пункт 5 статьи 92 изложить в следующей редакции: «Предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10 процентов утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений, доходов от оказания платных услуг оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений».
Глава 13 БК определяет возможность наличия дефицита в бюджете и устанавливает, что превышение доходов над расходами является дефицитом бюджета.
Бюджетный дефицит может образоваться в результате:
- а) чрезвычайной ситуации в стране: войны, крупного стихийного бедствия, когда обычные источники доходов не покрывают новых расходов и государство прибегает к поиску новых дополнительных доходных источников;
- б) подъема экономики на определенном этапе развития общественных отношений, следствием чего является превышение расходов над доходами. В этом случае дефицит бюджета финансирует прогрессивные сдвиги в экономике, поэтому не считается отрицательным явлением;
- в) экономического и политического кризиса. Как правило, это происходит из-за эмиссии денег, продажи облигаций государственного займа, государственных ценных бумаг, больших оборотов наличной денежной массы в теневой экономике. В этом случае дефицит бюджета - явление кризисное, отражающее невозможность правительства контролировать политическую и финансовую обстановку в стране.
Мировая практика показывает, что положение в стране считается контролируемым при бюджетном дефиците 2-5%. Бюджетный дефицит неминуемо ведет к росту внутреннего и внешнего долга страны. Российское законодательство допускает в бюджетах различных уровней наличие определенного размера дефицита, что не считается опасным состоянием и не требует вмешательства государства в регулирование бюджета.
Бюджетный кодекс устанавливает ограничения по предельному размеру дефицита бюджетов каждого территориального уровня. Дефицит федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и не может превышать размера ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Под ненефтегазовым дефицитом федерального бюджета понимают разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
Дефицит регионального бюджета и дефицит местного бюджета на очередной финансовый год или очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливается законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете.
Определяя размер дефицита бюджета, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны соблюдать ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 92.1 БК. Согласно названным нормам дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
В бюджетах депрессивных субъектов РФ (т.е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов, исключая субвенции, из федерального бюджета превышает 60% объема собственных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
В бюджетах депрессивных муниципальных образований (т.е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из регионального бюджета, исключая субвенции, и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений превышает 70% объема собственных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Превышение установленных ограничений является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, предусмотренных БК.
Превышение ограничений по объему дефицита регионального или местного бюджетов возможно только в случае утверждения законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете в составе источников финансирования дефицита регионального или местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципального образования. При наличии такого источника финансирования дефицит бюджет может превысить ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 92.1 БК, но в пределах суммы поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств соответствующего бюджета.
Бюджетный дефицит можно сократить следующими способами:
- а) использовать различные формы государственного и муниципального кредита внутри и вне страны. Дефицит может быть покрыт путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг. Разрешение на кредитование и размещение займов утверждается представительным органом власти. Однако в соответствии с п. 2 ст. 92 БК кредиты Банка России, а также приобретение им государственных и муниципальных ценных бумаг первичной эмиссии не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета;
- б) изменить направление инвестиций, направив их в те отрасли народного хозяйства, где наиболее высокая финансовая отдача от вложенных денег (нефте- и газодобывающие отрасли);
- в) продать на мировом рынке часть или всю дебиторскую задолженность;
- г) прекратить или сократить финансовую помощь другим государствам;
- д) конверсия (если позволяет политическая обстановка);
- е) привлечение в страну иностранного капитала.
Для непосредственного покрытия дефицита бюджета запрещается использовать эмиссию денежных средств.
Глава 14. Дефицит бюджета и источники его покрытия. Государственный и муниципальный долг
14.1. Дефицит бюджетаи источники его покрытия
Дефицит бюджета – превышение расходов над доходами соответствующего уровня. Иными слова это положение, когда при утверждении бюджетана часть расходов нет доходных источников. Однако это не означает, что источники не появятся в дальнейшем, в ходе исполнения бюджета.
Бюджетный кодекс определяет, что в случае принятия бюджета на очередной год с дефицитом федеральным законом, законом субъекта РФ или нормативным актом органа местного самоуправления утверждаются источники финансированиядефицита бюджета.
Кодекс также устанавливает предельный уровень дефицита бюджета для каждого уровня бюджетной системы.
Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации.
Предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ связан с объемов доходови не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта РФ без учета помощи из федерального бюджета.
Размер дефицита местного бюджета не может превышать10 процентов объема доходов местного бюджетабез учета помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Кроме того, кодекс содержит еще одно ограничение, согласно которому текущие расходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не могут превышать объемов доходов соответствующего бюджета. Следовательно, текущие расходы должны с одной стороны быть обеспечены доходами, а с другой стороны их объемы должны определяться при формировании бюджетов с учетом планируемого объема доходов.
На федеральном уровне дефицит определяется как в суммовом выражении, так и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В последние годы федеральный бюджет утверждается без дефицита и даже с превышениемдоходов над расходами
В 2003 году федеральный бюджет утвержден по расходам в сумме 2 трлн. 345,6 млрд. рублей и по доходам в сумме 2 трлн. 417,7 млрд. рублей. Превышение доходов над расходами определено в сумме 72 млрд. 150 млн. рублей. При этом объем ВВП прогнозируется в сумме13 трлн. 50 млрд. рублей, уровень инфляция (потребительских цен) 10- 12 процентов. Превышение доходов над расходами в 2003 году планируется распределить следующим образом: 51,4 млрд. рублейнаправляется на погашение государственного долга и 20,7 млрд. рублей направляются на пополнение финансового резерва.
Финансовый резерв – это средства, аккумулируемые на погашение государственного долга в последующие годы.
На примере нашего условного субъекта РФ с численностью 800 тыс. человекпараметры бюджета примерно следующие: расходы определены в сумме 4 млрд. 643 млн. рублей, а доходы в сумме 4 млрд. 418 млн. рублей. Дефицит утвержден 224,7 млн. рублей, что составляет 15 процентов доходов бюджета без учета помощи из федерального бюджета, или 4,8 процента к общим расходам бюджета.
На примере муниципального образования рассмотрим порядок определенияпараметров возможных расходов. Собственные доходы муниципального образования – города с численность населения порядка 100 тыс. жителей составляют 320 млн. рублей. С учетом требований бюджетного кодекса дефицит не может превышать 10 процентов от доходов, т.е. составит 32 млн. рублей. Финансовая помощь из бюджетов других уровней определена в сумме 100 млн. рублей. Следовательно, расход бюджета данного муниципалитета должны быть определены в следующем размере:
Расх. = Дох. собст. + Дох. фин. пом. + Деф. =320+100+32= 452 млн. рублей.
Если объем планируемых расходов будет превышать определеннуювыше сумму местномусамоуправлению придется или сократить расходы по каким-то статьям или изыскать на муниципальном уровне дополнительные доходы.
Выше уже отмечалось, что еслибюджет принимается с дефицитом, в документе, утверждающем бюджет, должны быть определены источники его финансирования.
Для федерального бюджета определены две группыисточников финансирования дефициты: внешние и внутренние.
Внешние источники определены в следующих формах:
Государственныезаймы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.
Внутренние источники финансирования дефицита определены следующих формах:
Кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
Поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;
Сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
Изменения остатков средств насчетах по учету средств федерального бюджета.
Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ несколько отличаются от федерального уровня и состоят только из внутренних источников в следующих формах:
Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;
Кредиты, полученные от кредитных организаций;
Поступления от продажи имущества находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
Изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Для муниципального уровня источники финансирования дефицита бюджета по формам практически не отличаютсяот источников, определенных для субъекта РФ:
Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
Кредиты, полученные от кредитных организаций;
Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней;
Поступления от продажи муниципального имущества;
Изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
На практике основными источниками финансирования дефицита бюджета на уровне субъекта и на уровне муниципального образования являются бюджетные ссуды и кредиты коммерческих организаций. Займы не получили широкого распространения. Продажа имущества – источник, которыйпо мере продаж имеет свойство уменьшаться и в итоге является конечным.
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим решением утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим решением о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга. Размер дефицита регионального бюджета, утвержденный законом субъекта Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % объема доходов регионального бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. В случае утверждения в бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита регионального бюджета может превышать 15 %-ное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества. Государственный долг региона полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Федерации имуществом, составляющим казну субъекта РФ. Долговые обязательства региона погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет. Предельный объем государственного долга субъекта Федерации не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
2.6.Финансовая помощь из федерального бюджета
Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены следующие формы оказания финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета:
Предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов;
Предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
Предоставления бюджетных кредитов;
Предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении регионального бюджета. Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении регионального бюджета через Федеральное казначейство Российской Федерации. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (а при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств. Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер (расходов по федеральным целевым программам, капитальных расходов, расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и других целевых расходов). Порядок их предоставления и расчет определяются специальным федеральным законом либо бюджетом на очередной финансовый год.
При установлении норм, регулирующих дефицит бюджета, БК РФ вводит ряд ограничений.
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.
Размер дефицита федерального бюджета не должен превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга.Текущие расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов не могут превышать объема их доходов.Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема дохода бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема дохода местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.
Классификация дефицита бюджета.
Виды бюджетного дефицита:
Структурный.
Циклический.
Источники финансирования дефицита бюджетов
Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлечения средств. Кредиты Банка РФ, а также приобретение муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.
Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:
а) внутренние источники:
кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.
б) внешние источники:
государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
кредиты правительств иностранных государств;
кредиты банков и фирм иностранных государств;
кредиты международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте.
Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются только внутренние источники в виде:
государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
изменений остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть только внутренние источники в виде:
муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
бюджетных кредитов, получаемых от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
кредитов, получаемых от кредитных организаций;
поступлений от продажи имущества, находящейся в муниципальной собственности;
изменений остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
Особенность внутренних источников финансирования бюджетного дефицита связана с тем, что Правительство РФ постоянно увеличивает сроки заимствования на внутреннем рынке, что, естественно, приводит к общей реструктуризации задолженности и изменению соотношения государственных ценных бумаг с различными сроками погашения.
Подобная практика снижает уровень доверия юридических и физических лиц, являющихся инвесторами на рынке ценных бумаг. Гарантии стабильности ценных бумаг, в том числе по срокам погашения, означают не только доверие к правительству, но и поддержание минимальных рисков вложений на длительную перспективу.
Внешние источники финансирования бюджетного дефицита обеспечивают поступление иностранной валюты в бюджет на финансирование текущих расходов и импортных закупок.
